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　　7月25日，《上海市農村集體資產監督管理條例(草案)》[以下簡稱《條例(草案)》]提交了上海市人大常委會一審。目前《條例(草案)》正在公開面向社會征求意見。這意味著自中共中央、國務院《關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》(下稱《意見》)發布之后，首部地方性法規有望出臺，上海海量農村集體資產有了“保護傘”。

　　立法基于上海農村實際

　　據悉，上海市自2011年啟動農村產權制度改革以來，歷經6年的探索實踐，截至2017年6月底，已累計完成改革1624個村，占總村數的96.8%;49個鎮完成改革，占總鎮數的40.2%。改革有效推動了集體經濟的發展。近年來，上海市農村集體資產不斷增值，鎮、村、組三級擁有集體總資產已經超過5300億元。然而，在資產總量不斷向好的形勢下，農村集體資產仍然面臨諸多問題，如民主管理的理念不協調,部分地區存在經營收益不清、分配不公、成員的集體收益分配權缺乏保障等等都已成為造成農村集體資產流失的重要原因。

　　“經營好、管理好農村集體資產，對于維護農民合法權益，增加農民財產性收入，讓廣大農民分享改革發展成果，具有重大的現實意義。”上海市農業委員會主任張國坤介紹說。如此龐大的農村集體資產總量，如何監管才能保證集體資產不流失?怎樣發展才能確保農民財產權有效實現?

　　上海市委農辦研究室主任、農委農經處處長方志權告訴記者，上海市高度重視加強農村集體資產監管，2012年即把立法放至制度安排的重要位置，2013年開始啟動，取得實質性推動則是去年和今年。

　　據了解，2016年12月《意見》發布后，上海市即開始著手立法草案的擬定工作，聯合上海市人大、政協、律師協會、法院等部門一起把關，全國人大法工委、中央農村工作領導小組辦公室、農業部、上海人大法工委等部門提前介入，召開數次立法研討會，聽取各方意見，匯集多方合力，《條例(草案)》最終得以面世。

　　“可以說，去年《意見》的發布，今年3月審議通過的《民法總則》，為上海立法奠定了基礎。”方志權說，“上海這一立法，應該說將是進入新世紀以來，尤其是《意見》發布以后，我國目前比較完整、比較精細的地方性法規了。”

　　正確處理三個關系

　　據方志權介紹，《條例(草案)》在起草中著重處理了三組關系。即集體與個人、強制與自治、歷史與未來。上海市法制辦副主任羅培新曾撰文對此作了詳細解釋。

　　羅培新認為，所謂集體與個人，即是指立法必須堅持農民集體所有不動搖，既不能把集體經濟改弱了、改小了、改垮了，也不能把農民的財產權利改虛了、改少了、改沒了。立法必須防止內部少數人控制和外部資本侵占，對成員通過轉讓、贈予、繼承、抵押等方式處分財產的權利進行限制，形成既體現集體優越性又調動個人積極性的農村集體經濟運行新機制。

　　所謂強制與自治，是指農村集體經濟組織作為特別法人，應當被賦予充分的自治權。然而，農村集體經濟組織經營能力相對較弱，其組織機構的搭建、章程的擬定、份額的流轉、收益的分配等，無不需要政府的指導、協調和監督，因此，在一定時期內，農村集體經濟組織像“風箏”一樣，要牽在政府手中。

　　所謂歷史與未來，即是指農村集體資產的界定及集體成員資格的確認，既要尊重歷史，又要照顧現實，特別是各區域實際狀況的差異。同時，還要考慮到農村集體經濟組織及農民的長遠利益。

　　方志權總結了《條理(草案)》的三大特色和亮點：“不僅對當前農村集體資產經營管理進行監管，而且對于未來的發展也注重規范;不僅強化管理，還注重監督;不僅僅是依據上海實際，還要形成可推廣可復制的經驗，為其他地區提供樣板。”