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　　作者系國土資源部政策法規司司長

　　一、土地管理法修改歷程

　　現行土地管理法頒布于1986年，1987年1月1日起實施。之后隨著社會的發展，土地管理法已經進行三次修改和完善。第一次是1988年，這次修改是一次試憲性的修改，就是憲法修改之后，土地管理法相應做了一個修改。這次修改的主要內容就是刪去了土地不得買賣的規定，增加國有土地和集體所有的土地使用權可以依法轉讓，國家依法實行國有土地有償使用的制度。所以1988年的土地管理法修改，雖然修改的幅度不是很大，但是掃清了土地作為生產要素進入市場的法律障礙，拉開了國有土地有償使用制改革的序幕，可以說為我國工業化、城鎮化的快速推進奠定了重要的基礎。這是第一次修改。

　　十年之后，在1998年，土地管理法進行了一次全面的修訂，這次修訂跟1988年不一樣，這是一個大改。其中除了兩條沒有修改，其他條款都進行了修改。一條是對在土地管理方面作出顯著成績的單位和個人由人民政府給予表彰。還有一條是大中型水利水電工程征地補償和移民安置的辦法由國務院另行規定。除了這兩條沒有修改之外，土地管理法進行了一次全面的修訂，修改的幅度不亞于起草一部新的土地管理法。修改的核心就是確立了以耕地保護為核心的土地用途管制制度，強化了國家管理土地的職能，為世界上最嚴格的土地管理法律制度確定了框架體系，現行的土地管理法基本上是1998年修訂的版本。

　　到2004年，土地管理法又進行了一次修改，這次修改和1988年的修訂比較類似，也是一次試憲性的修改，也就是說憲法先修改了之后土地管理法作了相應的修改。修改的主要內容就是把原來國家為了公共利益的需要可以對土地實行征用，修改為國家為了公共利益的需要可以對土地實行征收或征用，并給予補償。同時把土地管理法中的征用全部修改為征收。這是土地管理法經歷的三次修改。

　　除了這三次修改之外，土地管理法還經歷了一次沒有完成的修改，在2009年，為了貫徹落實黨的十七屆三中全會，國土資源部起草了土地管理法修訂草案，上報國務院審議。在2012年11月，國務院常務會議通過了土地管理法修正案草案，決定提請人大常委會審議。2012年的修改主要是涉及土地管理法一條，就是47條，主要是想解決什么問題?就是通過法律修改授權國務院制定土地征收補償安置條例。所以在2012年12月，十一屆全國人大常委會第30次會議，對國務院提請審議的草案進行了初次審議。之后到2014年，考慮到形勢發生很大的變化，全國人大常委會決定終止對土地管理法第47條的這次修改。所以土地管理法從1986年頒布到實施以后經過三次完成的修改，還有一次沒有完成的修改。

　　二、修改背景和考慮

　　土地制度改革是黨的十八屆三中全會確定的336項改革中一項非常重要的改革。2014年12月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳下發了71號文件，這71號文件就對農村土地制度改革涉及的農村土地征收、集體經營性建設用地入市，宅基地制度改革，就是媒體所說的“三塊地”改革試點進行了頂層設計，同時決定在全國33個縣開展三項改革的試點。由于這個試點內容突破了現行法律規定，所以在2015年2月全國人大常委會通過授權決定，授權國務院在這33個試點范圍內可以暫行執行土地管理法5個條款，城市房地產管理法的一個條款，保障試點重大改革必須于法有據。

　　2016年，中央改革辦把修改土地管理法作為國土資源部第一項重點改革任務，部里也高度重視，按照立法與改革同步推進，相向而行的原則，在試點過程中我們穩步推進土地管理法的修訂，10月份形成了修訂案初稿，按照立法程序征求中央和國務院有關部門的意見，以及我們地方國土資源管理系統的意見，形成了送審稿。在12月，經國土資源部第5次部務會議審議通過。按照正常立法程序，部務會審議通過就可以報到國務院法制辦，但是從2007年開始國務院法制辦作了改革，一些重大的立法項目，在部門起草階段就要先向社會公開征求意見。按照法制辦的要求，經過國務院批準，今年5月23號我們部把土地管理法修正草案在國土資源部門戶網站上公開征求全社會意見，時間是一個月。截止到6月23號，我們共收到社會各界通過電子郵件正式提出修改意見262人次，提出修改意見840條。

　　征求意見結束之后，對社會各界提出的意見進行了認真的研究、吸收和采納，對我們的修正草案又進行了十八處修改。經國土資源部部長辦公會審議通過后，7月27日，國土資源部起草的土地管理法修正案送審稿已經正式上報國務院審議。

　　在整個土地管理法修改過程中，我們有幾個總體的考慮。一是要注重把黨的決策上升為法律。回顧土地管理法頒布實施三十年來所經歷修改的歷程可以看出，土地管理法的每一次修改都與黨中央的重大決策密不可分，1988年我們禁止土地買賣，黨中央通過修憲，刪去了土地不得買賣的規定，按照憲法和黨中央的決定，土地管理法作了修改。1998年的土地管理法修改是完全在中央11號文件的背景下進行的，當時核心內容就是把黨的決策上升為法律，包括2004年的這次修改。也就是說，從土地管理法經歷的三次修改來看，每一次土地管理法修改都由中央決策。所以這次修改過程中，我們認真學習領會習近平總書記系列重要講話精神和治國理政新理念新思想新戰略，力求最大限度把十八屆三中全會決定和中辦發71號文件中，一系列重大的改革措施吸收到法律草案中，體現改革決策和立法決策的結合。這是我們第一個考慮。

　　二是堅持穩中求進的總基調。因為土地管理法從法律體系上來說，它是一個自然資源法，但土地制度是國家的基礎性制度，所以土地管理法的地位已經遠遠超過了作為一個自然資源法律所發揮的重要的作用。所以土地制度改革是牽一發而動全身，土地每一項改革都跟其他改革有很大的關系。另外，土地制度改革屬于認識還不一致，但又必須推進的改革，所以中央決定必須試點先行，審慎穩妥推進。在整個推進過程中，要牢牢把握四條底線，這四條底線就是無論怎么改不能把集體土地所有制改垮了，無論怎么改不能把耕地改少了，無論怎么改不能把糧食生產能力改弱了，無論怎么改不能把農民利益損害了，這是試點過程中四條底線。

　　在整個起草修正案過程中，我們立足中國當前的基本國情和發展階段，統籌考慮工業化、城鎮化建設和保護被征地農民合法權益，盡量注意平衡好國家、集體和農民個人合法權益之間的關系。所以在整個修法過程中把試點經驗的總結作為修法的前提和基礎。對試點已經證明成功的經驗，我們盡可能地吸收到法律草案中，對試點中感到條款是阻礙改革的，我們進行了刪除。對在試點過程中，已經初顯生機，但有待進一步發展，我們作了原則性規定，主要是對未來法律制度的完善留下更加廣闊的空間。

　　三是堅持最嚴格的耕地保護制度不動搖。保護耕地，確保國家糧食安全，始終是我國土地管理法律政策的核心?，F行土地管理法確定了以土地用途管制為核心的最嚴格的土地管理制度的框架體系，實施以來的實踐充分證明，這套制度總體上是有效可行的，符合我國經濟社會發展的實際，符合黨中央國務院國有土地管理的一系列重大決策。有沒有問題呢?有問題，有問題突出的就是農村土地管理制度不能適應當前城鄉一體化發展的需要，包括征地制度、入市制度、宅基地制度。所以這次修改過程中，采取什么樣的方式來改這個法律，我們與全國人大常委會、法工委、國務院法制辦等立法機關經過多次的反復溝通協調，最后確定了在維持現行土地管理法總體框架和章節結構不變的背景下，通過修正案的方式對我們相關條款進行修改完善。修正案和修訂草案有什么區別?修正案在提請全國人大常委會的時候只審改過的條款，不改的就條款就不再審，如果是修訂草案的法全部都要讓人大來審，所以這次采取了修正案方式。目前上報國務院審議的送審稿對現行土地管理法41個條文作了修正。

　　三、土地管理法修改的亮點

　　一是刪除了農村集體建設用地進入市場的法律障礙?，F行土地管理法除允許鄉鎮企業因為破產兼并導致土地使用權進入市場之外，是禁止農村集體建設用地直接進入市場流轉的。為什么要作這樣的規定?主要是考慮到農村和城市的功能是不一樣的，農村的主要功能是生產農產品和生態產品，如果說允許農村也大規模的搞建設，農民都會把耕地變為建設用地，因為建設用地的效益永遠比耕地高。如果農村允許大規模搞建設，那么農村就沒有人保護耕地，把所有的耕地變成建設用地進入市場流轉獲得收入。所以現行土地管理法只允許農村集體建設用地由農村集體自己使用，包括宅基地、鄉鎮企業、鄉村公共設施等公益事業建設。集體經濟組織以外的單位和個人，要用地的話通過征收。但隨著工業化、城鎮化快速推進，這樣的規定使得農村集體經營性建設用地不能同國有建設用地同等入市，同權同價。所以修訂草案總結試點成功經驗的基礎上，刪除了現行土地管理法第43條和63條的規定，增加規定國家建立城鄉統一的建設用地市場，符合土地利用總體規劃的集體經營性建設用地，集體土地所有權人可以采取出讓、租賃、作價出資或者入股的方式由用地單位和個人使用。取得的這些經營性土地使用權還可以轉讓、出租和抵押，具體辦法授權國務院另行規定。這是本次的最大的一個亮點。

　　二是對農村土地征收制度進行了多方面的完善。包括我們對土地征收的公共利益進行了列舉式的界定，我們以兩保原則，就是保證被征地人原有生活水平不降低，長遠生計有保證的兩保原則，作為確立征地補償費用的基本原則。我們取消了年產值倍數法與區片綜合地價作為計算土地補償費和安置補助費的依據，在征地補償的費用中增加了對被征地農民的住房補償和社會保障的費用，完善了征地程序，把原來的批后公報改為批前公報，強化在整個征地過程中被征地農民知情權和監督權，限制地方政府濫用征地權。

　　三是完善農村宅基地制度，保障和落實農民宅基地用益物權。草案明確，在城市規劃區人均土地少無法實現一戶一宅的地區，縣級人民政府要采取措施，保障農村居民實現戶有所居的權利。同時改革宅基地審批制度，下放宅基地審批權限，切實保障農民依法取得宅基地的權利。同時我們對宅基地自愿有償退出作了原則性的規定。

　　四是把多年來土地管理改革的一些成熟的做法適當吸收到法律草案中，因為改一次法也不容易。這次把國家土地督查制度上升為法律規定，國家實行土地督查制度，國務院設立土地總督查，對省、自治區、直轄市、人民政府和國務院確定的其他城市人民政府土地利用和管理情況進行監督檢查。同時與不動產統一登記制度相銜接，明確國家對土地、房屋、陵墓等實行不動產統一登記。

　　按照立法程序，土地管理法修改還只是萬里長城走完第一步，剛從國土資源部報出去，之后國務院法制辦將在廣泛征求意見的基礎上，對草案進行修改完善，經國務院常務會議審議通過之后提請全國人大審議，全國人大常委會還將至少通過三次審議才能通過。所以在整個過程中，土地管理法修正案草案還有很大的修改和完善的空間。

　　(本文根據作者8月17日在中國國際經濟交流中心主辦的第九十八期 “經濟每月談”上的發言記錄整理，未經作者審閱)

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