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　　2017年中央一號文件開宗明義，“經過多年不懈努力，我國農業農村發展不斷邁上新臺階，已進入新的歷史階段”。這是中央對當前農業農村發展形勢作出的重大判斷。回顧改革開放以來近40年的歷程，每當農業發展和農產品供求發生重大變化，中央都及時對農業農村形勢作出科學判斷、出臺重大舉措。這次，中央從農業農村發展進入新的歷史階段的實際出發，以問題為導向，作出深入推進農業供給側結構性改革、加快培育農業農村發展新動能的重大決策。這是做好當前和今后一個時期農業農村工作的行動指南，必須深刻領會中央決策部署的精神實質，切實把工作重心盡快轉到推進農業供給側結構性改革這條主線上來，準確把握總體要求和內涵要義，確保農業供給側結構性改革沿著正確方向扎實穩妥推進。

　　一、把推進農業供給側結構性改革作為主線是新的歷史階段的必然要求

　　近些年，各地區各部門認真貫徹落實黨中央、國務院決策部署，切實加強“三農”工作，不斷加大強農惠農富農政策力度，積極推進農業結構調整和發展方式轉變，農業農村發展是一步一個新臺階，已站在新的歷史高點。從2004年到2015年，我國糧食生產實現十二連增，1996 年我國糧食產量首次突破10000億斤，2011年突破11000億斤，2013年又突破了12000億斤大關，并連續4年穩定在12000億斤以上。從2000年到2016年，農民收入增速連續七年持續高于城鎮居民，城鄉居民收入比從1999年的最高點3.33：1不斷下降，2014年這一指標已降至“3”倍以下，2016年又降到2.72：1，是新世紀以來城鄉居民人均收入倍差最小的一年。農村公共建設和社會保障加快改善，鄉村發展建設進入快車道，農村生產生活有了明顯改觀。

　　與此同時，農業農村發展的外部環境和內在動因也在發生重大而深刻的變化，出現了一些新情況新問題，有些不僅是量的變化，還具有質變的意味。

　　一是宏觀經濟環境發生變化，農業農村發展動能不足的問題更加顯現。現階段我國經濟發展進入新常態，增速降擋回落。農業農村經濟是宏觀經濟的重要組成部分，伴隨經濟增速下行，農產品需求增長和城鎮化帶動就業都受到明顯影響，推動農業農村發展的“引擎”也降擋減力，農業農村發展特別是農民增收進入“減速帶”。全國農民人均可支配收入，2013年增長16%，2014年增長9.5%，2015年增長7.4%，2016年增長6.2%。從結構看，支撐農民增收的工資性收入和經營凈收入“兩大動力”同步衰減，受財政收入增速下滑影響，轉移凈收入也難有大的增加，盡管農村新產業新業態正在興起，但還未成為新的接續動力，農民收入下滑勢頭可能還將持續，很難說已經見底。

　　二是農產品需求格局發生變化，農業生產結構不合理的問題更加顯現。隨著農業特別是糧食連年豐收，農產品供求由一個時期以來常說的供求緊平衡，轉變為供求平衡、個別品種供大于求，總量矛盾緩解、結構問題突出。從總量供求看，2010年以來，我國稻谷、小麥、玉米三大主糧總產量增產15%以上，消費量上漲不到6%。玉米產大于求的矛盾尤其突出，2015年全國玉米產量4491.6億斤，而2015年玉米消費僅為3500億斤，產大于銷近千億斤，再加上替代品進口，許多地方庫存爆滿，存不下、銷不動，2016年庫存繼續增加。同時，棉花、油料等其他大宗農產品加上進口，市場上也都呈供大于求的狀態。農產品總體供求寬松、價格低迷成為基本面，這不是年度性短期性現象，而是當前和今后一個時期農產品供求格局的階段性持續性特點。從供需結構看，2010年我國人均GDP不到4500美元，目前已超過8000美元，這是一個由中低收入國家向中高收入國家邁進的關鍵期，也是一個溫飽過后追求消費質量的轉變期，農產品的綠色安全、有機高端、個性品牌需求快速上升，大路貨、低端產品消費明顯下降。消費需求急劇升級，而生產結構跟不上消費變化，這造成一方面大量普通農產品積壓賣難，另一方面優質高端農產品又供不應求，供求結構嚴重錯位。國內游客到海外搶購奶粉，一度引發別人的恐慌和歧視，而國內奶粉卻不好銷、賣不動，就是這方面問題的直觀體現。

　　三是農業國際競爭形勢發生變化，農業生產經營方式不適應的問題更加顯現。我國農業參與國際競爭在很多領域原來是有比較優勢的，2005年是一個“分水嶺”，之前我國農產品是出得多、進得少，之后反過來了，成了逆差國。特別是近年來隨著國內農業生產成本持續攀升，我們的優勢迅速喪失。2004年以來，我國農業勞動力成本年均上漲20%以上，土地成本(流轉價格)年均上漲25%以上，糧棉油生產成本年均增長10%以上。這導致我國農業原有的低生產成本優勢在“十二五”時期發生逆轉，原來低一塊，現在高一截。我國農業生產成本持續攀高，再加上人民幣匯率升值和國際海運價格下降，導致國內外主要農產品價格明顯倒掛，農產品進口壓力空前加大。如何轉變以勞動力投入為主的小農生產經營方式，提高農業國際競爭力成為一個重大而緊迫的課題。

　　四是資源環境狀況發生變化，農業發展不可持續的問題更加顯現。多年的農業資源過度利用，帶來土地超墾過牧、地下水超采、土地重金屬污染、水土流失加劇、面源污染加重，嚴重影響農業生態環境，制約農業可持續發展，也成為影響農產品質量安全的重要因素。我國化肥利用率不到40%，農藥利用率為35%，農膜殘留率高達40%。全國70%以上的江河湖泊受到污染，上億畝耕地不同程度受到重金屬污染。地下水超采嚴重，華北平原形成了6.7萬平方公里的地下水超采漏斗區。我國農業資源環境承載能力已近極限，粗放發展、竭澤而漁的發展路子已經走到盡頭。

　　分析這些困難和挑戰，有宏觀經濟下行、農業國際競爭加劇等外部因素影響，但更多的是農業農村發展內部的生產、經營、產業、技術等供給結構出了問題，跟不上需求結構和外在環境的變化。這對農業農村工作是一個嚴峻考驗，也蘊含著重大機遇。逆水行舟、不進則退，如果方向不對、主線不準，就可能會陷入停滯徘徊，甚至滑坡倒退;只有對癥下藥，從供給側著手、在體制機制上發力，調整優化供給結構，才能實現農業農村發展的轉型升級、鳳凰涅槃。

　　2016年3月，習近平總書記在參加全國人大湖南代表團審議時明確指出，新形勢下，農業主要矛盾已經由總量不足轉變為結構性矛盾，主要表現為階段性的供過于求和供給不足并存。推進農業供給側結構性改革，提高農業綜合效益和競爭力，是當前和今后一個時期我國農業政策改革和完善的主要方向。2016年中央經濟工作會議上，習近平總書記又專門就深入推進農業供給側結構性改革進行深刻闡述，并將其作為2017年深化供給側結構性改革的4項重點任務之一。今年一號文件強調必須順應新形勢新要求，堅持問題導向，調整工作重心，深入推進農業供給側結構性改革，加快培育農業農村發展新動能，開創農業現代化建設新局面。在新的歷史階段，我們要牢牢把握住推進農業供給側結構性改革這條主線，抓住機遇，迎難而上，實現轉方式、調結構的根本性突破，開辟農業農村發展新境界。

　　二、推進農業供給側結構性改革需要把握三個關鍵

　　近幾年，各地區各部門在農業轉方式、調結構、促改革等方面進行了很多積極探索，農業供給側結構性改革開了頭、有進展，但這項改革不是一年兩年，而是一個長期的過程，到底應該怎么認識、怎么理解、怎么把握，還需要在發展目標上再聚焦，在工作路數上再理清。推進農業供給側結構性改革，要在確保國家糧食安全的基礎上，緊緊圍繞市場需求變化，以增加農民收入、保障有效供給為主要目標，以提高農業供給質量為主攻方向，以體制改革和機制創新為根本途徑，優化農業產業體系、生產體系、經營體系，提高土地產出率、資源利用率、勞動生產率，促進農業農村發展由過度依賴資源消耗、主要滿足量的需求，向追求綠色生態可持續、更加注重滿足質的需求轉變。這里，特別要注意把握住三個關鍵點。

　　一是把握住農業供給側結構性改革的主要目標。推進農業供給側結構性改革，要以增加農民收入、保障有效供給為主要目標。保障有效供給，既包括數量上的平衡，又包括質量上的提升，還包括形成動態內生對接需求的供給方式，要通過去除無效供給、減少低端供給，增加有效供給、拓展高端供給，實現均衡穩定供給。農民增收是“三農”政策的核心目標，是以人民為中心發展理念的具體體現，要讓農民在農業供給側結構性改革有獲得感，不能讓農民瞎忙活不增收。推進農業供給側結構性改革，最終是要實現供需的雙贏，不僅是要滿足消費需求，實現有效供給，農民還要可以增收致富、過上體面生活。只有供需雙贏，農業供給側結構性改革才能謂之成功，也才具有經濟上的可持續性，才符合社會主義市場經濟的本質要求。

　　二是把握住農業供給側結構性改革的主攻方向。推進農業供給側結構性改革，要以提高農業供給質量為主攻方向。提高供給質量，前提是堅持市場導向。市場需求的變化就是農業供給質量提升的方向，忽視這個導向，就會無的放矢、徒勞無功，甚至緣木求魚、南轅北轍。要跟上當前消費需求升級的節奏和步伐，把增加綠色優質農產品供給放在突出位置，不僅滿足人民群眾對優質農產品的需求，還要滿足對農業觀光休閑等服務性需求，滿足對良好生態的綠色化需求。提高供給質量，關鍵是提高綜合效益和競爭力。要堅持質量興農，狠抓農產品標準化生產、品牌創建、質量安全監管，推動優勝劣汰、實現優質優價。要加快農業科技進步，增加農業供給的科技含量，創新農業經營方式，提高農業全要素生產率。要堅持效益強農，促進一二三產業融合發展，延長農業產業鏈、提升價值鏈，全面提高農業整體效益，讓農業成為有競爭優勢的產業。提高供給質量，基礎是推行綠色生產。農業是與大自然最親近的產業，土地、水、陽光、空氣都影響著農業供給質量，只有珍惜利用好農業資源、治理維護好生態環境，才能為質量提升奠定堅實基礎。資源環境生態破壞起來容易，修復起來難，需要長期的經營和維護。要推行綠色生產方式，加強農業生態建設，從源頭上把好農業供給的質量關。

　　三是把握住農業供給側結構性改革的根本途徑。推進農業供給側結構性改革，要以體制改革和機制創新為根本途徑。農業供給側結構性改革是農業供給領域的一場深刻革命，涵蓋范圍廣、觸及層次深。不是只注重治標的結構調整，而是注重治本的改革創新;不是只在農產品供給數量上做加減法、求一時的供求均衡，而是重在優化農業資源要素配置上做文章，形成供求動態均衡的長效機制。當前面臨的很多結構性矛盾和問題，背后大都有政府和市場關系錯位、農業資源要素錯配的因素。推進農業供給側結構性改革，就是要通過改革創新，理順政府和市場關系，激活市場、激活要素、激活主體，改造和提升農業傳統動能，培育和增強農業農村發展新的動能。

　　農業供給側結構性改革的范圍遠遠超出了一般意義上的農業結構調整，是貫穿農業全產業鏈條、全產業領域的整體性調整變革。從縱向看，農業生產領域是重點，但決不局限于生產領域，農業產前、產中、產后各個環節，特別是農產品加工、儲運、營銷領域的調整變革都涵蓋其中。從橫向看，調整結構，優化農產品供給、滿足農產品需求是重點。但也不局限在產品結構，還包括優化產業結構、技術結構、經營結構，促進農業提質增效。比如，發展休閑農業、鄉村旅游、農村電商等新產業新業態，推進三次產業融合，創新農業科技研發推廣，發展適度規模經營，推動涉農產業的全方位調整變革，都是農業供給側結構性改革的重要內容。

　　三、推進農業供給側結構性改革必須守住三條底線

　　守住底線才能把牢主線。一旦底線守不住，主線肯定會受到沖擊、難以為繼。推進農業供給側結構性改革，是“三農”領域的一場深刻變革，處理好政府和市場關系、協調好各方面利益，都會有陣痛、有風險，既要勇于承受改革陣痛，又要盡力降低改革成本、積極防范改革風險，最重要的是堅決守住三條底線，不能在方向上出偏差，不能犯顛覆性錯誤。

　　要確保糧食生產能力不降低。調整優化農業結構，需要部分地區調減玉米越區種植，壓減供過于求的品種，但要保持糧食生產總體穩定，不能一哄而上搞減糧擴經，堅決避免陷入糧食“多了砍、少了趕”怪圈。要深入實施藏糧于地、藏糧于技戰略，嚴守耕地紅線，確保糧食產能穩定并鞏固提高。

　　要確保農民增收勢頭不逆轉。農民的錢袋子鼓起來了沒有是檢驗農業供給側結構性改革成效的重要尺度，農業供給側結構性改革成不成功，要看供給體系是否優化、效率是否提高，更要看農民是否增收、是否得到實惠。農業供給側結構性改革可能有陣痛，但要確保種糧農民不吃虧，確保農民收入持續增長，不能重新拉大城鄉收入差距。

　　要確保農村穩定不出問題。推進農業供給側結構性改革的政策舉措，要充分考慮農民承受能力，統籌各方面利益，把握好節奏和力度，決不能損害農民權益。要充分尊重農民意愿，農業結構調不調、怎么調，最終要聽農民的，不能搞強迫命令、瞎指揮。要真正讓廣大農民切實嘗到農業供給側結構性改革的甜頭，為農村和諧穩定注入強大正能量。