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　　鄉鎮農村經營管理(以下簡稱“鄉鎮農經管理”)是農村經營管理體系的最基層，對將國家農業農村發展政策貫徹落實到實處具有“最后一公里”的關鍵作用。然而，一段時期以來，由于多方面的原因，鄉鎮農經管理受到削弱，成為農村經營管理體系最薄弱的環節，是加強農經管理體系建設的重點。本文基于廣東調查，研究鄉鎮農經管理組織的現狀和創新。分析數據來自2018年上半年課題組對廣州市增城區、東莞市、揭陽市、梅州市下屬8個鄉鎮(街道)的實地調研，以及廣東省農業廳2015年、2017年兩次全省調查。

　　一、廣東鄉鎮農經管理組織的現狀

　　目前鄉鎮農經管理機構有單獨設置和綜合設置兩種基本類型，單獨設置是指鄉鎮農經管理機構獨立設置，綜合設置是指鄉鎮農經管理機構與其他機構合并。2000年鄉鎮機構改革前，鄉鎮農經管理機構大多單獨設置。鄉鎮機構改革后，大多數鄉鎮農經管理機構撤銷，與其他機構合并綜合設置。據廣東省農業廳2017年8月調查數據，全省1443個鄉鎮，單獨設置農經管理機構(事業編制)有244個鄉鎮，占全省鄉鎮總數16.9%。據此粗略估計，廣東省超過80%的鄉鎮農經管理機構綜合設置，農經管理專門機構撤銷，鄉鎮農經管理工作分解，承接農經管理工作的機構不是一個，而是多個。因此，鄉鎮農經管理機構多元化了。鄉鎮承接農經管理工作的機構主要有：農業辦公室(或經濟辦公室)、財政所、農村合作經濟管理辦公室、農村財政結算中心、農村集體資產交易中心、農業服務中心等。

　　二、廣東鄉鎮農經管理組織設置存在的主要問題

　　1. 鄉鎮農經管理機構名稱不統一

　　鄉鎮農經管理機構多元化，同一個機構在不同地方的名稱不統一。例如，鎮“農辦”是大多數鄉鎮承接農經管理工作的主要機構，但是，鎮“農辦”的名稱各地五花八門。有的叫“農業辦公室”或“農業事務辦公室”(簡稱“農辦”);有的去掉“農”字，叫“經濟事務辦公室”或“經濟辦公室”(簡稱“經濟辦”)。有的根據當前農村工作的重點或熱點，加掛了許多牌子，如“農村合作經濟管理辦公室”“農村土地確權辦公室”“農村扶貧辦公室”“農村宜居辦公室”等。東莞市鄉鎮(街道)“農辦”叫“農業局”，現在更名叫“農林水務局”。

　　鄉鎮農經管理機構多元化，但是機構名稱不統一，給人的感覺不僅十分混亂，而且，由于機構名稱沒有“農”字，容易讓人產生錯覺，以為鄉鎮沒有農經管理機構。例如，調查發現，一些市、縣(區)農業局向鄉鎮發工作文件，不知道發給誰，于是發給鎮政府，再由鎮政府轉給鎮分管領導，由分管領導安排給相應的工作部門。課題組到鄉鎮調研農經管理機構，一些鄉鎮困惑于沒有“農”字頭機構，不知道調查誰;一些鄉鎮只通知有“農”字頭的機構，而沒有通知其他涉及農經管理工作的機構，如負責農村集體經濟財務管理和審計監督工作的財政所。

　　2. 鄉鎮農經管理機構行政管理關系不統一

　　鄉鎮農經管理機構多元化，但是，機構的行政管理關系各地不統一。例如，增城區、東莞市設立農村集體資產管理辦公室，負責農村集體資產管理工作，農村集體資產管理辦公室設立在市(區)農業局，是“副處級”參公管理事業單位，有與市(區)農業局“并駕齊驅”之勢。增城區新塘鎮農經管理工作機構主要有三個：鎮“農辦”、農村財政結算中心、農村集體資產和工程建設交易中心。長期以來，農村財政結算中心和農村集體資產交易中心掛“牌子”有公章，獨立運行。2017年廣州市和增城區巡視組認為農村財政結算中心和農村集體資產交易中心的設置不符合相關規定，要求整改。目前，農村財政結算中心和農村集體資產交易中心“牌子”取消，公章收回，名義上由“鎮農辦”統籌負責，但是，實際上農村財政結算中心和農村集體資產交易中心保持獨立運行，只是業務需要加蓋鎮“農辦”公章。增城區派潭鎮農經管理工作機構主要有兩個：鎮“農辦”和農村財政結算中心，農村集體資產交易中心只是鎮“農辦”的一個工作崗位。東莞市負責農村集體經濟資產管理的機構，在鄉鎮叫農村集體資產管理辦公室(簡稱“農資辦”)，在街道叫社區集體資產管理辦公室(簡稱“社資辦”)。農村(社區)集體資產管理辦公室的行政管理關系不統一。據調查，12個鎮(街道)農村(社區)集體資產管理辦公室獨立運行，12個鎮(街道)農村(社區)集體資產管理辦公室歸農口線管理，8個鎮(街道)農村(社區)集體資產管理辦公室歸財政線管理。

　　3. 鄉鎮農經管理機構分工不統一

　　鄉鎮農經管理機構與其他機構合并綜合設置，農經管理工作分解，多個機構承接農經管理工作，但是，承接機構的分工各地不統一。在多數鄉鎮，“農辦”(“經濟辦”)負責大部分農經管理工作，財政所負責農村集體經濟財務管理和審計監督。也有鄉鎮“農辦”(“經濟辦”)不負責農經管理工作，例如，梅州市平遠縣八尺鎮經濟事務辦公室加掛農業事務辦公室牌子，但是，并不主要負責鄉鎮農經管理工作，由鎮財政所負責農村集體經濟財務管理和審計監督，其他農村經營工作放到鎮農業服務中心的農業組。

　　4. 鄉鎮農經管理工作以兼職和臨時安排為主

　　鄉鎮農經管理機構與其他機構合并綜合設置，農經管理工作分解由多個機構承接，但是，承接機構的工作具有多樣性，不限于農經管理。例如，鎮“農辦”類似鎮一級農業局，業務不限于農經管理。東莞市鄉鎮(街道)“農辦”叫“農業局”，現在更名叫“農林水務局”，對口承接市農業局、林業局、水務局、海洋與漁業局和氣象局等六個部門的業務。

　　鄉鎮農經管理機構多元化，承接農經管理工作的機構工作具有多樣性，農經管理工作如何運行?調查發現，主要有三種情況：一是設立農經管理工作崗位，專人負責農經管理工作。二是不設立農經管理工作崗位，農經管理工作兼職。三是不設立農經管理工作崗位，農經管理工作臨時安排人員。

　　調查發現，在鄉鎮，農經管理工作專職、兼職和臨時安排三種情況普遍存在，只是程度不一。鄉鎮農經管理機構綜合設置，農經管理工作兼職和臨時安排人員，對鄉鎮農經管理工作具有負面影響。一是鄉鎮農經管理機構與其他機構合并，農經管理工作分解由多個機構承接，由于承接機構的工作多樣性以及領導重視程度變化，農經管理工作的重要性可能下降。二是鄉鎮農經管理工作兼職或臨時安排，人員頻繁變動，隊伍不穩定，人員業務素質與履職要求有較大差距;而且，容易形成農經管理工作是“兼職”或者“臨時”的消極思維，影響工作主動性和責任心，導致鄉鎮農經管理工作處于無人主動過問的邊緣化狀態。三是鄉鎮農經管理工作與其他機構合并，農經管理人員也要兼職承擔農經管理以外的其他工作，分散精力，占用時間。

　　5. 部分鄉鎮農經管理機構和人員的編制性質與承擔職責不匹配

　　一是大約1/3鄉鎮農經管理機構是事業編制，機構性質與承擔職責不匹配。農經管理工作的性質是行政管理職責，從事農經管理工作的機構就應當是政府行政管理機構。然而，2000年鄉鎮機構改革中，很多地方把鄉鎮農經管理機構并入基層農業技術推廣體系，機構性質成為事業單位，與承擔職責的行政性質不匹配。據廣東省農業廳農村經濟體制與經營管理處2015年《廣東省基層農經體系建設情況匯報》，廣東省單獨設置和綜合設置的鎮級農經管理機構1853個，職責明確由行政機構承擔的1224個，占66%。以此估算，目前廣東大約1/3鄉鎮農經管理機構是事業編制機構。從機構來看，鄉鎮農經管理機構多元化，一般來說，鎮“農辦”(“經濟辦”)、財政所是行政編制，其他機構大多是事業編制。

　　二是大約60%鄉鎮農經管理人員是事業編制，編制性質與承擔職責不匹配。既然農經管理工作是政府的農業行政管理職責，農經管理工作人員就是政府的行政管理人員。然而，2000年鄉鎮機構改革中，隨著鄉鎮農經管理機構撤并，很多農經管理人員成為事業編制人員，編制性質與承擔職責不匹配。據廣東省農業廳農村經濟體制與經營管理處2015年《廣東省基層農經體系建設情況匯報》，廣東省單獨設置和綜合設置的鎮級農經管理機構1853個，共有專職和兼職人員5002人，其中，在編行政人員1978人，占比39.5%。據此估算，目前廣東大約60%鄉鎮農經管理人員是事業編制人員。

　　從機構來看，目前鄉鎮農經管理工作機構多元化，一般來說，鎮“農辦”(“經濟辦”)、財政所工作人員主要是行政編制，其他機構的人員主要是事業編制或無編制的合同制聘用人員。

　　鄉鎮農經管理機構和人員編制不同，給鄉鎮農經管理工作帶來的負面影響有兩個：第一，農經管理工作的性質是政府農業行政管理職責，鄉鎮農經管理機構和人員屬于事業編制，不具有從事農業行政管理的主體資格;第二，鄉鎮農經管理人員因編制不同工資水平呈現較大的制度性差異，“同工不同酬”嚴重挫傷工作積極性。

　　調查發現，第一個問題在鄉鎮并沒有引起重視，鄉鎮關心的是只要有機構和人員做事，并沒有想過做事的機構和人員是否具有合法性。第二個問題導致農經管理人員不安心工作，隊伍不穩定，鄉鎮已有“切膚之痛”。一般來說，行政機構和行政編制的農經管理人員拿公務員工資，工資水平較高;事業單位和事業編制的農經管理人員干行政活，拿事業工資，工資水平較低;無編制的合同制聘用人員，既不是行政編制，也不是事業編制，工資水平更低。

　　三、鄉鎮農經管理組織創新的政策建議

　　1. 將鎮“農辦”統一改名為鎮“農業農村辦公室”，下設農村經營管理站，為鄉鎮負責農村經營管理工作的唯一機構

　　加強鄉鎮農經管理組織創新，必須科學設置機構，理順多元鄉鎮農經管理機構的關系。目前，在大多數鄉鎮，“農辦”是承接農經管理工作的主要機構。2018年農業農村部正式組建，建議將鎮“農辦”統一改名為鎮“農業農村辦公室”，簡稱鎮“農辦”。由于鎮“農辦”的工作涉及農業農村發展多個方面，不限于農村經營管理，建議在鎮“農辦”內設立負責農經管理工作的專職機構，統一命名為“農村經營管理站”。

　　明確鄉鎮農經管理站為鄉鎮負責農村經營管理工作的唯一機構。為此，需要剝離鎮財政所、農業服務中心等機構的農經管理業務，撤銷農村合作經濟管理辦公室、農村財政結算中心、農村集體資產交易中心等機構，將所有農經管理工作統一收歸農村經營管理站。

　　理順鄉鎮“農辦”與農經管理站的行政管理關系。鎮“農辦”是鄉鎮農業農村工作的綜合性領導機構，農經管理站是鎮“農辦”的下屬機構，專職負責鄉鎮農村經營管理工作。由于鎮“農辦”的行政級別一般為股級，鎮農經管理站的行政級別可以定為副股級，由1名鎮“農辦”領導(副職)分管并出任站長。

　　對鄉鎮農村經營管理工作進行業務分工整合重組。由于農村經營管理工作具有多方面內容，在鎮農經管理站內設立若干工作小組或崗位，進行業務分工整合重組。例如，設立資源管理組或崗位，負責與農村集體土地等資源有關的管理工作，如土地承包及合同管理、土地流轉管理和服務、土地確權，土地承包經營糾紛調解等;設立資產管理組或崗位，負責與農村集體資產有關的管理工作，如農村集體經濟財務管理和審計監督、農村集體資產交易等;設立產業管理組或崗位，負責與發展現代農業相關的管理工作，如農業產業化、農民專業合作社、培育新型農業經營主體、構建新型農業經營體系等。

　　需要指出，在工業化城市化程度較高的“工村”、“商村”和街道，仍然需要設立負責農業農村發展的工作機構即農業農村辦公室，下設農村經營管理站。如果當地已確無農業，可以將農業農村辦公室改名為“經濟管理辦公室”，將農村經營管理站改名為“經濟管理站”。

　　2. 明確界定鄉鎮農村經營管理站為行政編制機構

　　鄉鎮農村經營管理工作是政府的農業行政管理職責，鄉鎮農村經營管理機構就應當是政府的行政編制機構。已經部署事業單位分類改革的地方，農業部門要根據農村經營事業單位主要承擔行政職能的實際和有關法律法規文件授權，加強與有關部門溝通協調，正確劃分農村經營事業單位的類別，爭取轉為行政機構。尚未部署事業單位分類改革的地方，繼續爭取農村經營事業單位參照公務員法管理，為分類改革打下良好基礎。根據文件精神，我們建議，明確界定鄉鎮農村經營管理站為行政編制機構。

　　3. 明確界定鄉鎮農村經營管理人員為行政編制人員

　　既然農村經營管理工作是政府的農業行政管理職責，農村經營管理工作人員就是政府的行政管理人員。農村經營管理人員為事業編制人員，編制性質與承擔職責不匹配，不具有行政管理和執法主體資格;而且，鄉鎮農村經營管理人員因編制不同工資水平呈現較大的制度性差異，“同工不同酬”嚴重挫傷工作積極性。因此，建議明確界定鄉鎮農村經營管理人員為行政編制人員。

　　4. 科學制定鄉鎮農村經營管理人員編制數量

　　科學制定鄉鎮農村經營管理人員的編制數量，有利于在制度上保障鄉鎮農村經營管理隊伍的合理人員規模。基于設立鄉鎮農村經營管理站為鄉鎮負責農經管理工作唯一機構的設想，鄉鎮所有農村經營管理工作收歸農經管理站，我們建議，根據工作量大小，一個鄉鎮配備5-8名農村經營管理工作人員。

　　目前鄉鎮農經管理機構多元化，一個鄉鎮從事農村經營管理工作的人員匯總起來可達二三十人，而筆者建議一個鄉鎮配備5-8名農村經營管理工作人員，可能受到質疑。需要指出，目前鄉鎮農經管理機構多元化，鄉鎮農經管理工作人員包含專職、兼職和臨時安排三種情形。據廣東省農業廳農村經濟體制與經營管理處2017年8月調查數據，全省1443個鄉鎮，綜合設置的農經管理機構(事業編制)244個，有專職農經管理人員869人，兼職人員803人，專職和兼職兩類人員數量基本持平;綜合設置的農經管理機構(行政編制)，有專職農經管理人員922人，兼職人員1577人，兼職人員是專職人員的1.7倍。據此粗略估計，專職與兼職人員的構成比例是2：3。換言之，一個鄉鎮配備1名農經管理專職工作人員，就有1.5-2個兼職工作人員。農村經營管理站是鄉鎮負責農經管理工作的唯一機構，工作人員都是專職，因而不需要二三十人的規模。

　　5. 創新鄉鎮農村經營管理服務供給形式

　　鄉鎮農村經營管理“人少事多”，還必須創新農村經營管理服務供給形式，由花錢養人向花錢辦事轉變。反思目前鄉鎮農經管理工作，存在主體錯位，服務大包大攬。例如，目前鄉鎮普遍設立農村財政結算中心，自推行村會計委托代理制以來，主要工作是幫村做賬，包辦了農村集體經濟組織財務工作，而不是進行業務指導和審計監督。鑒于目前農村財務人員缺乏的實際情況，解決辦法是創新鄉鎮農經管理服務供給形式。東莞建立鄉鎮(街道)管理委派會計隊伍的做法值得借鑒學習。鄉鎮(街道)管理的委派會計人員是社會財務服務機構的專業人員，由鄉鎮農經管理機構聘任，不占用鄉鎮農經管理機構人員編制。鄉鎮(街道)管理委派會計人員工資由鄉鎮(街道)向村收取轉發，鄉鎮(街道)財政適度補貼。此舉由“花錢養人向花錢辦事轉變”，大大減少鄉鎮農村經營管理機構的人員數量，大大減輕鄉鎮農村經營管理人員的編制壓力。