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　　土地是農民的“命根子”，保護農民的土地權利，是對農民最直接、最具體、最實在的保護。

　　1978年的一個冬夜，安徽省鳳陽縣小崗村18戶村民在一份大包干的“生死契約”上按下紅手印，成為以土地家庭聯產承包經營為基礎的農村土地制度改革的一聲春雷，拉開了農村土地制度改革的大幕。

　　38年后的一個春天，還是在小崗村，習近平總書記明確指出，新形勢下深化農村改革，主線仍然是處理好農民和土地的關系。要抓緊落實土地承包經營權登記制度，真正讓農民吃上“定心丸”。

　　黨的十九大報告提出，實施鄉村振興戰略，深化農村土地制度改革，保持土地承包關系穩定并長久不變。農村承包地確權登記頒證工作，被視為深化農村土地制度改革的前提和基礎性工作，在完善農村基本經營制度、保護農民土地權益、促進現代農業發展、健全農村治理體系等方面發揮著重要作用。隨著全國大力實施鄉村振興戰略，自2009年起便開始探索試點的農村承包地確權登記頒證工作再次引起高度關注，這場如火如荼的土地確權攻堅戰正在華夏大地全面提速，“定成員，準登記，確實地，賦真權，頒鐵證”的生動場面處處可見，不斷夯實深化農村改革的“四梁八柱”基礎，為實施鄉村振興戰略保駕護航。

　　落實承包關系長久不變 土地確權應勢破題

　　自2009年啟動土地承包經營權確權登記頒證試點以來，農村承包地確權登記頒證工作碩果累累，土地有了“身份證”，農民吃了“定心丸”，穩定了農村土地承包關系，為實現“還權賦能”的農村土地制度改革奠定了良好的基礎。

　　以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制是我國農村的基本經營制度，2003年《農村土地承包法》頒布實施后，農村土地承包關系基本穩定，為發展農村經濟、維護農村穩定起到了堅實的支撐作用。但是隨著工業化、信息化、城鎮化和農業現代化深入發展，因歷史原因形成的面積不準、四至不清、空間位置不明、登記簿不健全等問題逐漸顯現。這些問題引發了大量土地承包糾紛，既影響了農民權益的維護和農村的社會穩定，也成為土地有序流轉、發展適度規模經營的制約因素。

　　黨的十八大以來，中央高瞻遠矚，全面布局，在兩權分離的家庭承包經營制度基礎上，提出并制定了“在落實農村土地集體所有權的基礎上，穩定農戶承包權、放活土地經營權”的“三權”分置制度。這是我國繼家庭聯產承包責任制后農村土地制度改革又一重大制度創新。要確保“三權”分置有序實施，扎實做好農村土地確權登記頒證工作是前提。

　　近年來，在中央的鼓勵引導下，我國土地流轉的規模和速度不斷加快，各地大力發展農業適度規模經營，培育各類新型經營主體，鼓勵農村土地經營權有序、規模流轉，但由于歷史原因造成的承包地塊權屬界限不清、合同面積不準等問題逐漸顯現，農戶承包地歷史遺留問題成為制約農業適度規模經營和“四化”同步發展的突出障礙。在土地承包權與經營權事實上分離的前提下，怎么樣嚴格保護農村土地的所有權，保護好原承包戶的利益，同時賦予在流轉土地上從事經營活動的主體相應的權益，實踐中的種種問題都對土地承包經營權確權登記頒證工作提出了迫切要求。

　　在新時期農業農村發展的呼喚下，農村土地承包經營權確權登記頒證工作應勢破題。2007年《物權法》頒布實施，明確了土地承包經營權為用益物權。按照物權法定、依法登記保護的基本原則，2008年中央1號文件要求“加強農村土地承包規范管理，加快建立土地承包經營權登記制度”。黨的十七屆三中全會、十八屆三中全會都明確要求，要搞好農村土地確權、登記、頒證，依法維護農民土地承包經營權。習近平總書記在2013年中央農村工作會議上指出，建立土地承包經營權登記制度，是實現土地承包關系穩定的保證，要把這項工作抓緊抓實，真正讓農民吃上“定心丸”。李克強總理在2014年政府工作報告中要求，抓緊土地承包經營權確權登記頒證工作。汪洋副總理多次作出具體指示，要求抓好現有試點，繼續擴大整省試點。

　　“破題”以來，根據中央的政策要求和具體安排，各試點省份積極貫徹落實，有條不紊推進。通過農村承包地確權登記頒證工作，妥善解決農戶承包地塊面積不準、四至不清、空間位置不明、登記簿不健全等問題，強化對農戶土地承包經營權的物權保護;建立健全土地承包經營權登記制度，不斷完善土地承包經營權權能;建立土地承包經營權數據庫，搭建中央、省、市、縣四級信息應用平臺，開發農村土地大數據，將農村土地管理形成多維立體的數據共享體系。

　　通過承包地確權登記頒證，把農戶承包經營權落實到具體地塊，使農戶承包地權屬更加明晰，外出務工的農民流轉承包地就能更踏實，各類新型經營主體則能放心、穩定地流轉土地，對農業生產進行長期投資。農村穩定了，農業發展了，農民收入提高了，對實施鄉村振興戰略意義重大。

　　服務深化農村改革全局 土地確權蹄疾步穩

　　開展承包地確權登記頒證，是中央從深化農村改革全局出發作出的一項重大決策。2009年中央1號文件明確提出“要強化對土地承包經營權的物權保護”，“穩步開展土地承包經營權登記試點，把承包地塊的面積、空間位置和權屬證書落實到農戶”。隨后幾年的中央1號文件都對擴大試點范圍、有序推進試點提出了明確要求。

　　搞好農村承包地確權登記頒證工作，意義十分重大，工作十分繁重，情況十分復雜，任務十分艱巨，必須積極穩妥開展，堅持試點先行，循序漸進，逐步擴大，確保風險可控。自2009年開始，從8個村組搞試點，到整鄉整鎮試點，又到整縣推進試點，再到2014年在山東、四川、安徽3個省開展整省推進試點，整個過程是一步一步從小到大，始終是小步快走、蹄疾而步穩，目的是通過試點，探索路徑，積累經驗。2015年整省推進試點增加江蘇、江西、湖北、湖南、甘肅、寧夏、吉林、貴州、河南9省(區)，2016年再增加河北、山西、內蒙古、遼寧、黑龍江、浙江、廣東、海南、云南、陜西10省(區)。到2017年，北京、天津、重慶、福建、廣西、青海6省(市、區)加入，整省試點擴大至28個省份。

　　2014年11月，中辦國辦《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》確定“用5年左右時間基本完成土地承包經營權確權登記頒證工作”，同時明確了具體任務。2015年2月，農業部會同中央農辦、財政部、國土資源部、國務院法制辦、國家檔案局聯合下發了《關于認真做好農村土地承包經營權確權登記頒證工作的意見》，進一步把思想認識統一到中央決策部署上來，梳理出開展土地承包檔案資料清查、開展土地承包經營權調查、完善土地承包合同、建立健全登記簿、頒發土地承包經營權證書、推進信息應用平臺建設、建立健全檔案管理制度七項重點任務，要求各地各級要穩妥審慎推進，要始終堅持黨在農村的基本政策，堅持依法辦事，堅持走群眾路線，堅持從當地的實際出發，堅持進度服從質量，實實在在給農民“確實權、頒鐵證”，圓滿完成中央部署的任務，向黨中央、國務院交出一份滿意的答卷。

　　土地確權事關億萬農民群眾的切身利益，各地推進確權試點工作格外注意方式方法，確保工作做到農民的心坎上。按照中央決策部署，各地設計試點方案時，不搞一刀切，不搞齊步走，不強求百分之百，因地制宜，因村而異。從8個試點村組到28個整省試點，由點到面，由少到多，科學把握進度，逐步擴大試點范圍。承包地確權登記頒證是對農民財產權益的保護，在確權登記頒證各環節工作中，堅持村民民主協商，充分發揮農民群眾的知情權、參與權和決策權，發揮他們的主體作用。試點中遇到的各種矛盾，在法律政策未有明確規定的情況下，堅持民主協商，通過農民集體研究決策來化解。

　　為確保農村承包地確權登記頒證整省試點工作順利推進，農業部出臺相關標準規范和意見，印發了包括《農村土地承包經營權確權登記頒證成果檢查驗收辦法(試行)》等5個標準規范文件、《農村土地承包經營權登記簿證樣式》《關于進一步做好農村土地承包經營權確權登記頒證有關工作的通知》《農村土地承包經營權信息應用平臺建設總體方案》等。這些政策文件和標準規范的出臺，為各地規范開展試點提供了重要保障。同時強化監督促落實，農業部多次進行跟蹤督導，有效推動各地抓緊抓實抓好試點工作。

　　各地推動農村承包地確權登記頒證工作的過程，也是解決承包地歷史遺留問題、化解承包戶矛盾糾紛的過程。通過土地確權登記頒證工作，盡快把土地關系明確，把權益界限劃清，可以避免很多矛盾，也可以為化解糾紛提供法定依據。從目前試點情況看，不少地方在確權登記頒證中，通過民主協商、鄉村調解、縣市仲裁等多種渠道和辦法，有效化解了一批歷史遺留問題，解決了一批涉土矛盾糾紛，促進了農村穩定。

　　經過4年不懈努力，全國整省推進農村承包地確權登記頒證工作的省份已達28個，試點范圍擴大至全國2718個縣(區、市)，3.3萬個鄉(鎮)、53.9萬個行政村，實測承包地面積15.2億畝，確權面積達11.1億畝;山東、寧夏、安徽、四川、江西、河南、陜西、海南8省(區)基本完成。

　　夯實鄉村振興戰略地基 土地確權拓展應用

　　黨的十九大報告首次提出堅持農業農村優先發展，實施鄉村振興戰略，為新時代農業農村改革發展指明了方向、明確了重點。

　　回顧黨的十八大以來農村改革進程，改革主線始終緊扣著土地制度，承包地確權登記頒證工作的基礎性作用尤顯重要。不論是穩定土地承包關系，推動“三權”分置，還是深化農村集體產權制度改革，發展多種形式的農業適度規模經營，承包地確權登記頒證工作成果運用與實施鄉村振興戰略高度契合。

　　隨著確權登記頒證陸續展開，地塊權屬進一步清晰，農民心情安定了，農村基本經營制度和土地承包關系更加穩固。黨的十九大報告明確提出要保持土地承包關系穩定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長三十年。在各試點省份，已確權頒證農戶紛紛形容“能夠再管至少四十年”的土地承包經營權證書是“定心丸”，增加了農民自主經營預期和經營計劃的長期性，激發了農民積極性。建立在實測基礎上的承包地塊信息再為穩定土地承包關系加上了“雙保險”，今后無論地塊狀況如何變化，確認承包關系都能有據可查。以此為基礎，土地承包經營權放心流轉、穩定流轉的制度將得到進一步的順利推行，有利于家庭承包經營向集約化、規模化轉變，從而加快現代農業發展。

　　承包地確權登記頒證不僅確認了所有權，穩定了承包權，同時也放活了經營權，確保了承包地“三權”分置有序實施。土地承包經營權確權登記解決了承包地塊面積不準確、四至不清楚、空間位置不明確等問題，經營權真正具有了公平公開流轉、交易和抵押的價值。在城鎮化、工業化和農業現代化進程中，農村土地確權登記有效解決了農村集體土地權屬糾紛，切實維護了農民的土地物權，形成產權清晰、權能明確、權益保障、流轉順暢、分配合理的農村集體土地產權制度，為建設城鄉統一的土地市場打下了良好的基礎。

　　從各試點省份的大膽探索看，通過探索確權成果在推進土地流轉、抵押融資、涉農補貼、承包地有償退出、農田整治、解決地塊細碎化、休耕輪作等方面的轉化應用，推動確權紅利充分釋放，經營權流轉、股份合作、代耕代種、聯耕聯種、土地托管等創新經營方式遍地開花，土地流轉和服務帶動類的多種形式新型經營主體蓬勃發展，引導農民在自愿的基礎上結合確權實現按戶連片種植，推動農業發展方式由粗放、零散型向集約、高效型轉變。

　　確權登記形成的地理信息海量數據更是無價之寶。為利用好這筆財富，目前農業部已加快國家級確權登記數據庫和農村土地承包經營權信息應用平臺建設，推進農村承包地管理信息化，特別是在耕地輪作休耕、永久基本農田劃定等方面，實實在在地推進承包地確權工作來服務農業現代化的大局。逐步實現劃定的永久基本農田信息標注到農戶的土地承包經營權登記簿和證書上，利用好承包地確權登記大數據，對輪作休耕區域開展遙感動態監測和耕地質量監測，提供耕地輪作休耕地塊的四至信息及農戶基本情況，建立健全耕地輪作休耕試點數據庫，實現跟蹤試點區域作物種植和耕地質量變化情況功能。

　　雄關漫道真如鐵，而今邁步從頭越。40年前，小崗村農民的一紙契約吹響了農村改革的號角;步入新世紀，億萬農民從手中的承包地確權證書上體會著新一輪農村土地制度改革帶來的期盼與希望。2018年，農村承包地確權登記頒證工作即將收官，而這件非干不可?必須做好的大事引發的浪潮，以及所引發的脈動效應，必然隨著鄉村振興戰略深入實施持續發酵。

　　(作者單位：農業部經管司、中國農村雜志社)

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