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　　1998年以來，北京市朝陽區結合梳理和分析鄉村集體經濟審計發現的問題，先后三次組織全區19個鄉、154個村全面開展清產核資工作，發現了諸多影響資產運營管理的問題，其中鄉村利益關系不清、資產運營效益不明等問題比較突出，亟待認真研究，妥善解決。

　　三大問題待解決

　　鄉村利益關系不清。這個問題直接關系到清產核資結果是否客觀、準確、真實。在城鎮化、工業化進程較快的地區，農村集體經濟歷經數十年的發展演變，鄉村之間形成復雜的債權債務關系，特別是在一些大中城市的城鄉接合部，普遍存在鄉集體征用(占用)村集體土地對外“合作”開發的現象。針對這些債權債務和征占地情況，有的鄉鎮集體與村集體簽訂了借款協議或補償協議，但相關資金遲遲沒有兌現，也未在村集體賬面如實作出反映，有的甚至無任何協議，也沒有任何財務記錄。

　　從歷次清產核資結果看，鄉鎮集體對長期形成的債權債務進行徹底清理有較大難度，界定地上物產權更是困難重重，有的問題一拖就是幾十年。2017年，朝陽區某鄉啟動村級產權制度改革，下決心把鄉村利益關系“剁”清楚，專門委托會計事務所和資產評估機構對所屬3個村集體進行清產核資，重點結合鄉、村之間歷年簽訂的合同，清理鄉村之間長期形成的債權債務，沒有合同的及時補簽合同，鄉、村賬目不一致的，認真核對，據實調整，前后歷時大半年時間，最終確認村級凈資產為24.8億元，比清理前賬面值(2.1億元)增加10.8倍。

　　應該說，在鄉村集體進行清產核資時，對于因財務憑據不足、無合同或合同條款不完整形成的鄉村利益關系不清問題，僅從鄉村集體賬面是無法看出來的，需要結合清理集體合同工作，核對鄉村集體之間的賬目，該完善合同條款的切實完善，該補簽合同的及時補簽，該入賬的合同款項(含相應的債權債務)要入賬，不一致的應在認真核實的基礎上進行調整，從而充分準確反映鄉村集體之間的利益關系，確保賬賬相符、賬證相符、賬實相符。

　　資產運營效益不明。這個問題實際上是清產核資指標設計不合理引起的。從全國各地情況看，集體資產存量較大的地區，通常是城鎮化、工業化水平較高的地區，資產存量主要來自歷年鄉村集體沒有花完的土地租金(形成集體積累)、未分配的征占地補償費和對外合作形成的各種固定資產(建筑物)，集體收益主要來自經營性建設用地，而不是名義上的“經營性資產”。相對而言，現有的清產核資指標設計不夠合理，往往就資產說資產，重點反映經營性資產、非經營性資產和資源性資產等存量指標，不涉及各類集體資產(特別是集體經營性建設用地)形成的收益，無法體現資產運營質量及不同資產對應的盈利能力。

　　從資產運營對集體經濟的實際影響及集體經濟組織成員的關注程度看，相對于資產存量指標來說，資產運營效益指標更重要。以朝陽區為例，2017年底鄉級集體凈資產總額為131.1億元，當年投資收益總額為7472萬元，利潤總額為5.2億元，與之形成巨大反差的是，鄉集體通過對外出租土地或合作形成的租金卻高達17.9億元，表明存量資產收益較小，租金才是集體收益的主要來源。顯然，清產核資指標如果局限于資產負債表的主要項目和資源性資產情況，結果只是弄出一大堆匯總數據，實際意義并不大，在設計指標時，除了保留現有指標外，還應補充反映資產運營效益的關鍵指標。

　　根據朝陽區的實踐，建議在開展鄉村集體清產核資時，除要求每個清產核資單位報送資產負債和資源性資產數據外，可要求附報其上一年度收入總額、經營性建設用地租賃收入(土地流轉收入)、投資收益、支出總額、利潤等財務數據。

　　問題整改難度較大。這個問題事關清產核資工作質量和最終成果。清產核資目的不只是摸清集體“家底”，更重要的是要解決好發現的問題，夯實集體經濟發展基礎。從技術上講，通過清產核資發現問題并不難，最大難點在于如何解決問題。2011年朝陽區組織開展鄉村集體清產核資工作，清查范圍涵蓋全部鄉級集體經濟組織和鄉屬集體企業，發現歷史遺留的征地拆遷、城市建設等掛賬資產達6.9億元，其中大部分至今未能得到整改。2015年，朝陽區對269家鄉級集體單位集中開展全面審計，發現資產管理問題8512項，涉及金額475.7億元，經過兩年努力，累計整改96.2億元，僅占問題總額的20.2%，其余部分難以整改或無法整改。

　　實踐中面臨的具體問題主要集中在兩個方面：一方面，絕大多數經營性項目采取“集體出地，對方出錢”的形式，由鄉村集體對外合作建設，完工后由對方將部分或全部建筑物移交鄉村集體，但沒有同時移交完整的財務資料，鄉村集體如將其入賬，則需交納高額的稅金。據估計，僅朝陽區未能納入鄉集體賬內核算的底商等建筑面積就達數十萬平方米，價值上百億元，如果作為盤盈資產納入賬內核算，至少需要一次性補繳企業所得稅30億元以上(稅率25%)，對每年租金收入有限的鄉集體來說，這顯然是無法承受的稅負，為了維持鄉級組織正常支出，只得采取暫不入賬的方式予以擱置，形成數額龐大的賬外資產。另一方面，有的集體掛賬資產或呆賬需要核銷，但會造成賬面資產減少，影響有關領導或經營者的業績評價，結果往往也是“新官不理舊賬”。

　　長期以來，集體資產清產核資發現的問題難以整改，主要原因有兩個：一是缺乏必要的政策支持。以前開展清產核資工作，通常按照清查資產、價值重估、界定產權、核實資金的順序進行，對于盤盈、盤虧、毀損、報廢的資產和損失、掛賬的資金，由鄉鎮清產核資機構審定，提出處理意見，并將資金核實申報表及說明報送縣(區)級農村集體清產核資領導小組，再根據清產核資領導小組的審定意見進行賬務處理。最大問題恰恰出在核實資金階段，對于盤盈的賬外資產，由于涉及鄉村集體無法補繳的巨額稅金問題，且缺乏針對性政策依據，縣(區)級農村集體清產核資領導小組無權審定，因而無法進行后續賬務處理，導致問題無限期擱置，甚至積重難返。二是缺乏必要的責任追究制度。由于農村集體資產管理制度不健全，特別是鄉鎮集體資產管理體制還很不完善，各地普遍存在政社不分、政企不分的現象，對于清產核資發現的問題，更缺少相應的責任追究制度，有的問題即使屬于鄉村集體有條件整改的，也無人認真去做。

　　從政策、制度兩方面破解難題

　　在國家層面給予必要政策支持。建議農業農村部等部門在集中組織開展全國農村集體清產核資工作時，參照中國移動、中國聯通等央企重組并購時對盤盈資產免繳所得稅、營業稅和契稅的措施，出臺優惠政策，對盤盈的集體資產免予補繳企業所得稅。出臺這樣的政策措施，可實現國家、集體雙贏：對國家來說，表面上沒有征繳相應數額的企業所得稅，但以后每年可以征繳房產稅，僅朝陽區每年即可征繳上億元(以房產原值的70%為基數，稅率1.2%)，從而拓寬了稅源(從現實可行性看，如果沒有特殊的優惠政策，集體資產“盤盈”應收繳的企業所得稅如同空中樓閣，永遠無法征繳，而且這些資產納入賬內核算之前，國家也無法征繳房產稅);對集體來說，實際稅負將大大減輕，今后的資產管理和財務核算也將得到切實規范。在具體操作上，為體現程序的嚴謹性，可在鄉村集體有序開展清產核資的前提下，由鄉鎮人民政府對盤盈資產提出處理意見，并將資金核實申報表及說明報送由稅務部門、農村集體資產管理部門共同組成的縣(區)級農村集體清產核資領導小組辦公室，經核實確認后，再報縣級以上人民政府審議，審定后再進行賬務處理。

　　在鄉鎮層面建立責任追究制度。可結合農村集體經濟年度審計工作，把清產核資發現的問題整改情況納入審計范圍，督促指導鄉村集體積極整改，對于整改不力的，可采取公開通報的形式予以曝光，并將問題整改情況作為鄉村干部考核、任免、獎懲的參考依據，確保及時整改到位，促進鄉村集體資產規范運營。

　　(作者單位：北京市朝陽區農經辦)