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　　農村稅費改革是我國農村意義非凡的一次偉大變革。因為工作的關系，筆者有幸全過程經歷江蘇農村稅費改革，親身感受到這項改革是愛民之事、富民之策、德政之舉。如果說建國初期土地改革實現了耕者有其田，家庭承包實現了耕者有其權，那么農村稅費改革實現了耕者有其利，開始沖破城鄉二元體制，開啟了公共財政陽光普照“三農”的先河。

　　一、失效的“高壓線”

　　土地承包到戶是個好政策，調動了農民生產積極性。但是，隨著農民負擔不斷加重，給農村帶來很多不穩定因素。改革開放之前農民沒有負擔概念，那倒不是沒有負擔，農民集體勞動，工分分配，稅費都由集體統一繳納，在農民收入分配前扣除，七扣八扣分到農民手中很少，一個工分幾毛錢甚至幾分錢。記得1978年江蘇農民人均年收入只有120元多點，農民隱性負擔盡管很重，但因為不要農民直接“掏腰包”，加上左鄰右舍差不多一樣窮，社會還算穩定。大包干使農民隱性負擔變為顯性負擔，“繳夠國家的，留夠集體的，剩下都是自己的”，簡明地講，由過去先留后分變為直接掏農民腰包。為控制農民負擔，當時規定農民負擔總量不得超過農民人均年純收入5%，超過的屬于不合理負擔，要受查處，基層干部稱之為不能碰的“高壓線”。但其實不碰很難，難就難在城鄉二元體制。

　　長期以來，城市公共產品供給由公共財政制度性安排，但農村道路、教育、醫療以及鄉村組織運轉等公共產品的供給責任卻由農民承擔，通過農業稅收、鄉統籌村提留等向農民收取。基層政府為政績和確保鄉村組織運轉及農村教育經費需求，除政策規定的稅費外，還采取名目繁多的集資攤派加重農民負擔，“一稅(農業稅)輕，二稅(村提留鄉統籌)重，三稅四稅(集資攤派)無底洞”，這在當時是普遍情況。輿論也推波助瀾，記得有一年全國人代會一位教師代表發言倡議集資辦學，說全國13億人一人一元就可籌13億元。一時間什么人民教育人民辦、人民道路人民建，各種名目繁多的集資攤派蜂擁而上，農民成了“唐僧肉”，幾十頂“大蓋帽”(政府部門)揪住一頂“破草帽”(農民)。上世紀90年代后期，蘇北農民負擔的各種稅費和集資攤派人均在250元左右，占人均純收入的百分之十幾。“平均數不代表大多數，富裕戶拔高平均數”，大多數農戶收入低于平均數之下，他們的負擔占到其收入的百分之二十到三十，負擔確實很重。包產到戶后農民“有錢有糧不靠你(干部 )、不批不斗不怕你”，村干部失去“政治組織資源”，錢款收不上是件難事，情急之下出現了“小分隊”，農戶不繳錢款 ，“小分隊”就上門扒糧抬物，見什么拿什么，一些地方干群關系如同水火。

　　那幾年黨中央、國務院和省市黨委政府為減輕農民負擔，維護農村穩定，年年都要發兩三個文件，嚴令禁止集資攤派加重農民負擔，對于農民負擔引發的惡性案件和群體事件，發文通報全國全省，嚴肅處理負有領導責任的市、縣領導和相關責任人，盡管如此，農民負擔重的問題始終得不到解決，因負擔問題引發的惡性案件和群體事件時有發生。為保農村社會安定，一些地方自發地進行農村稅費制度改革。當時有影響的如河北正定縣、安徽太和縣實行的“公糧制”(取消糧食定購實行公糧制，將政策規定的稅費全部納入公糧)，湖南武岡市實行的費改稅(將農民上繳的三提五統等費用全部改為農村公益事業建設稅，實行以人為主、人地結合的辦法統一征收)等改革，這些改革盡管在制止“三亂”方面起到了一定的積極作用，但治標不治本，原因是僅局限于農村稅費征收方式的改革，不可能根本解決農民負擔重的問題。“高壓線”失效原因也在于此。

　　二、“開弓沒有回頭箭”

　　2000年3月，中共中央、國務院下發了《關于進行農村稅費改革試點工作的通知》(中發〔2000〕7號)，要求正確處理國家、集體和農民的關系，規范農村稅費制度，切實減輕農民負擔，開展農村稅費改革試點。當時，中央選擇安徽為試點省，江蘇省十分積極，時任江蘇省委常委俞興德副省長赴京，爭取江蘇也作為稅改試點省份。經國務院同意后江蘇分別在蘇南、蘇中、蘇北選擇了四個縣(市)開展試點。考慮到稅費改革是農村分配關系的一次重大調整，與家庭承包經營改革集體經營制度不同，需要支付改革成本，省委、省政府決定省級財政安排9000萬元支持四縣(市)試點。試點很成功，農民負擔平均減輕40%，亂集資、亂收費、亂罰款和各種攤派得到有效制止，黨群、干群關系明顯改善，因為財政加大轉移支付，鄉村組織運轉趨于正常，尤其是農村教師工資由過去“一年發兩次(春秋兩季向農民收費后)，兩次發全年，年年發不足”轉為按月足額發放，基層干部和農村教師表示滿意。在試點中還總結探索了“旨在減負、重在兼顧、成在配套”一條成功經驗。

　　2000年底，國務院在安徽召開農村稅費改革試點工作會議，時任國務院副總理溫家寶肯定了試點省的工作，要求各省加大試點力度，改革方案不需向國務院報批。根據會議精神，江蘇省委決定2001年全省全面推進農村稅改，3月下發《江蘇省委省政府關于農村稅費改革工作實施意見》(蘇發〔2001〕6號)，向全省1500萬農戶發出公開信，同時先后下發鄉鎮機構改革及人員分流、加快基礎教育改革與發展、實行增收減支保證鄉村組織正常運轉等10個配套改革文件。4月上旬省政府通過逐一過堂審定市、縣稅改方案，4月下旬大部分縣(市)稅改方案已同農民群眾見面，在確保減輕農民負擔的同時，為保村保鄉保教育，兼顧鄉村組織運轉和農村教育發展，省級財政從2001年起每年安排農村稅費改革轉移支付和財政體制轉移支付合計22億元。轉移支付資金安排實行“三傾斜”：一是向農民負擔重的蘇北地區傾斜，資金總量的70%安排在蘇北。二是向村級基層組織傾斜，特別是建立了鄉村級三項資金制度，村干部報酬、五保戶供養、辦公經費由財政解決。三是向農村教育傾斜，轉移支付資金不低于60%用于農村教育。

　　正當江蘇穩步推進改革時風云突變。2001年5月初國務院下發文件要求除安徽外其他試點全部停下來。原因是有100多名農村老師在全國人代會、政協會期間聯名上書，說稅費改革斷了他們的“糧”，拿不到工資沒飯吃。當時也確有幾個試點省財政保障不到位，造成鄉村運轉困難，工作停擺。江蘇如何執行國務院下發的文件精神，時任江蘇省委書記回良玉、省長季允石、副書記李源潮聽取了時任省稅改辦主任周貴根和筆者的稅改工作情況匯報，并就國務院文件如何執行征求我們意見。我們表示，江蘇稅改工作已經就緒，進展良好，繼續實施稅費改革，中央有精神、發展有需要、實施有條件、工作有基礎，停止改革不僅失信于民、失信于基層干部，也會失去改革發展機遇，“開弓沒有回頭箭”，建議改革不停止，文件不轉發，工作不宣傳。省委充分考慮了我們意見，決定繼續在全省推進稅費改革。

　　江蘇稅費改革是冒有風險的。最大壓力是責難“不聽招呼”。壓力也是動力，為消化減負后資金缺口，江蘇省加大了配套改革力度，實施并鄉并村并校，減人減事減費，轉變政府職能。據統計，通過配套改革，鄉鎮減少31%，行政村減少42.7%，精簡分流鄉鎮人員4萬多人和村組干部近20萬人。2001年8月，時任江蘇省人大常委會副主任俞敬忠到沭陽調查，寫了題為《稅費改革將帶來我國農村的深刻變化》的調查報告，報告列舉了沭陽縣稅改后出現了多少年從未有過的新景象，充分肯定稅費改革成效，尤其是報告引用了農民和基層干部的說法，農民說稅費改革上合“三個代表”，下順百姓心意，是同大包干一樣的好政策。一個鄉黨委書記說，過去催糧催款，黨證別在腰帶上，屁股坐在火山口，現在托稅費改革的福，終于解脫了。俞敬忠的報告報呈時任副總理溫家寶，溫家寶副總理又將報告轉呈朱镕基總理。朱總理看后批示要求組織一個調查組下去明察暗訪。時任國家稅改辦主任楊遂周根據總理批示帶了中國人民大學、北京農業大學幾位教授和財政部幾位處長在沭陽深入村組與基層干部和農民直接交談，暗訪了三天認為沭陽稅費改革效果不錯，俞敬忠調查報告反映的情況屬實。這次調查解放了江蘇，稅費改革“峰回路轉”。同年九月，國家稅改辦在南京召開六省稅改試點工作座談會。請江蘇介紹試點工作經驗，接著時任財政部部長項懷誠到江蘇調研，對江蘇稅改工作予以充分肯定。江蘇稅費改革的成功，為全國提供了經驗，同時也堅定了上層的信心，2002年這項改革一下子擴大到16個省份并進展順利。這年12月，國務院在江蘇召開全國農村稅費改革試點工作座談會，這次會議規模大，原定會議人數200多人，結果實際到會600人;會議規格很高，時任財政部長項懷誠、中央農村工作領導小組辦公室主任段應碧、農業部部長杜青林出席會議并作了重要講話，各省分管書記或省長帶隊到會。這次會議意義深遠，推動了稅費改革轟轟烈烈在全國全面展開。

　　三、圓“千年等一回”的夢

　　農村稅費改革主要內容是“一調(調整農業稅率)三取消(取消鄉統籌、屠宰稅和專門面向農民的行政事業性收費和政府性基金、集資)”，說白了就是減費增稅。作為一個特定階段，這些改革措施無疑是正確的，取得效果也是明顯的。但改革還是有明顯缺陷：從理論上講，以土地為課稅對象的農業稅、特產稅既非增值稅，也非所得稅，是兩千多年前春秋戰國時期魯莊公開啟的古老稅種，是傳統自然經濟的產物，在當今是城鄉二元經濟格局基本政策的體現。從實踐上看，農業稅按田畝征收，種田人得益少、負擔重。2002年典型問卷調查資料反映，稅改后農民田均負擔94元，而當年稻麥兩季生產畝均凈收益僅為78元(人工費用計入成本)，農業經營是虧本的，由于主要負擔攤入田畝，純農戶戶均上繳稅費為109元，是所有農戶類別中上繳最多、負擔最重的，這與加強農業的基本方略相悖，特別是農業稅收是農業鄉鎮運轉經費的主要來源，有可能成為農民負擔反彈、影響農村社會穩定的潛在因素。基于這個考慮，江蘇決定率先減征免征農業稅收。

　　2003年江蘇通過“統一稅制、減并稅目、降低稅負”辦法，將農業特產稅改征農業稅，在全國率先取消了農業特產稅。2004年又調整農業稅稅率，全省農業稅稅率由7%統一調減為5%，并在宿遷市和蘇南開展免征農業稅試點，2005年決定全省全面免征農業稅，先于全國一年取消了農業稅，終結了歷經兩千多年以田畝為課稅對象的古老稅種，圓了農民“種田不納糧”的夢想。為解決免征農業稅后鄉村運轉和農村教育發展所需的經費缺口，省級財政通過轉移支付每年預算安排近10億元予以保障。

　　農村稅費改革功德無量，意義非凡。最明顯最直接的是切實減輕了農民負擔，江蘇通過取消鄉統籌、農業稅、屠宰稅和各種集資、攤派等，農民負擔由改革前的90億元下降到8億多元，人均減負159元，畝均減負149元，農民負擔減輕90%以上，消除了影響黨群、干群關系的最大隱患，促進了農村社會穩定。更可喜的是開始沖破城鄉二元體制，突出體現為公共財政職能發生積極變化。鄉村運轉和農村教育所需經費改革前通過鄉統籌、村提留和鄉村兩級辦學及教育集資向農民收取，稅費改革中江蘇按照保村保鄉保教育要求，加大對鄉鎮財政體制轉移支付，特別是將農村教師工資發放責任轉移到縣，為確保老師工資按省定標準按月足額發放，省級財政每年安排10多億元教師津補貼專項資金予以保障，鄉村運轉與教育等公共產品供給責任由過去農民承擔轉為公共財政承擔。在中央財政支持下，江蘇開展了村內公益事業一事一議建設項目財政獎補、農村新社區建設、村內基本公共服務運行管護制度建設等工作，省級財政幾年累計投入300多億元，推動了城市基礎設施向農村延伸和覆蓋，農村公益基礎設施建設正在實行由民辦向公辦為主、民辦補充體制轉變，農村面貌在變化，農民滿足感在提升。所有這些表明，城鄉二元體制堅冰已經打破，城鄉一體發展的航船已經啟航，盡管還有很長的路要走，但稅費改革開啟的道路將越走越寬。

　　(作者系江蘇省農業委員會退休干部，長期從事農經工作，曾先后在江蘇省委農村工作部、江蘇省農林廳擔任政研處處長、辦公室主任、減負處處長)