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　　農村土地承包經營權是廣大承包農戶依法享有的用益物權，是其重要的財產權益。近年來，國家對農村土地承包經營權退出作出了一系列制度性安排，在強調對進城農民權益保護的基礎上，鼓勵各地積極探索開展土地承包經營權有償退出試點，并總結歸納經驗做法。如何在現行法律政策框架下，設計一套科學合理的農村土地承包經營權退出機制日益迫切。從各地實踐看，退地條件、退地方式、退地期限、退地程序、土地利用等是退地機制設計中需要重點考慮的問題。

　　哪些人可以退出承包經營權。關于土地承包經營權退出的條件，2015年，國務院辦公廳印發的《關于加快轉變農業發展方式的意見》中，把引導退出土地承包經營權的農戶條件設定為“有穩定非農就業收入、長期在城鎮居住生活”。《農村土地承包法修正案(草案)》則刪除了現行法律中關于承包方全家遷入設區的市，轉為非農業戶口的，應將承包地交回發包方的規定。由此可看出，退地農戶應具備兩個條件：一是有進城落戶的意愿;二是有進城落戶的能力(非農收入、住所)。目前可能“退地”的農民有三個特點：第一，在就業領域上，以從事二三產業為主，已部分或完全脫離農業生產;第二，在收入結構上，以工資性收入為主，經營性收入在家庭總收入中占比較少;第三，在居住地選擇上，在城鎮有穩定的住所。這三類主體對土地的依賴已經完全弱化，即使放棄承包地，他們的生活也不會受到影響，同時在城市有穩定的收入來源和居住條件，能夠融入城市生活，可以說他們既有“離土”的動力，又有“進城”的實力。對于這類主體，應創造條件鼓勵他們退出承包地。

　　除了明確退地農戶的條件，還應進一步強化對退地條件的審核。調研發現，部分地區存在重條件設置、輕條件審核的現象，從而導致一些不符合條件的農戶也退出了承包地，為試點工作帶來了隱患。當退地的補償款用完后，這些缺少進城能力、又喪失承包地的農戶很可能會面臨生計問題。

　　承包經營權退出的承接方選擇。根據《土地管理法》的規定，農民集體所有的土地由本集體經濟組織的成員承包經營。2016年8月發布的《國務院關于實施支持農業轉移人口市民化若干財政政策的通知》要求，進城落戶農民依法自愿有償轉讓相關權益“現階段要嚴格限定在本集體經濟組織內部”。因此，土地承包經營權退出的承接方只能是本集體經濟組織其他成員;或者承包經營權退出后，由村集體或村民小組統一規劃后，轉租給本集體經濟組織外的其他經營者耕種。但是，目前《農村土地承包法》《土地管理法》等諸多法律中僅規定了集體經濟組織成員的權利義務，未明確集體經濟組織成員的界定標準。因此，理論上新的承接方可以通過成為集體經濟組織成員來獲得承包經營權。實踐中，貴州省湄潭縣新街村便明確，不具有本村戶籍的鄉村人口，以轉讓形式獲得退出的承包地《土地承包經營權證》的，自愿向村委會繳納管理費每人5000元，經村委會同意，街道辦事處審核確認后，可以申請將同一家庭成員戶口遷入本村;申請取得成員資格權利并成為股東的，需按合作社章程規定出資達10萬元，并經股東代表大會同意。因此，在具體實踐中可將戶口作為集體經濟組織成員資格認定的參考標準。在本村出生且戶口未遷出、與本村村民結婚且戶口遷入本村、本村村民依法辦理領養手續且戶口已遷入本村的子女、經村民(代表)會議統一將戶口遷入本村的，均可認定為具有集體經濟組織成員資格，能夠承接其他村民退出的土地。對于工商資本、龍頭企業等不具備集體經濟組織成員資格的經營主體，集體經濟組織可通過召開村民(代表)大會的方式，討論制定出相應的規范程序，對經營主體經營農戶退出土地的條件和流程進行明確。

　　承包經營權退出的基本程序。目前，承包經營權退出仍在試點階段，國家沒有對退出程序作出具體要求。從各地實踐看，一個完整的退出流程往往會涉及四個主體、六個步驟。四個參與主體包括：退地農民、村集體、土地承接方以及政府，其中退地農民、村集體以及土地承接方是主要參與人。如果農民將退出土地交由土地承接方經營，那么村集體和政府只是起到協調和服務的作用;如果農民將土地退給村集體，那么村集體既是服務者也是當事人。六個基本步驟包括：農戶申請、審核批準、價值評估、協議簽訂、兌付補償、注銷登記等。一是農戶申請。需要戶主及有民事行為能力的家庭成員共同簽字確認，向村集體(村委會)提出退地申請。二是審核批準。需要集體經濟組織審核農民家庭、土地狀況信息真實性、準確性，以及是否符合有能力在城鎮穩定就業和生活等其他條件，需要基層政府進行相應的審批把關。三是價值評估。需要聘請專業機構或通過農戶與集體、退出土地的承接方協商綜合確定農地價值和補償方式。四是簽訂協議。需要農戶與集體或退出土地的承接方簽訂合法、規范協議。五是兌付補償。簽訂協議后，及時將相關資金支付退地農戶。六是注銷登記。需要廢止退出農戶與集體簽訂的承包合同、收回土地承包經營權證等權屬證書，并及時辦理注銷手續。退地步驟大同小異，今后要注重提升退地各環節的民主性、科學性、規范性。如在農戶申請環節要加大宣傳、充分尊重農民意愿;在審核批準環節要嚴格考察是否具有進城落戶能力;在價值評估方面要確保價值評估方法科學，綜合考慮土地的財產功能和社會保障功能，保護農戶合法權益;在協議簽訂方面要確保合法合規;在兌付補償方面要保證及時安全;在注銷登記方面要快速準確。

　　承包經營權退出后的土地管理利用。《物權法》第一百二十八條規定“未經依法批準，不得將承包地用于非農建設”。因此，退出土地的利用應防范“非農化”的趨勢。當前，退出后的土地主要有三種用途。一是集體收儲、規劃使用。如貴州省湄潭縣興隆鎮紅坪村將農戶退出的土地用于精品水果基地建設。二是新型經營主體承接使用。如湖北省黃陂區金億豐公司將農戶退出的土地全部承租，用于公司項目建設。三是政府收儲、規劃使用。如寧夏平羅縣將退地農戶的土地和房屋收儲，定向交由生態移民使用。退出土地的利用要以發展適度規模經營、提高土地產出率為目標，通過集體統籌，解決細碎化問題。當農民退出承包經營權后，村集體可借助高標準農田建設、土地整理、一事一議財政獎補等政府財政項目，開展土地整治，平整原地塊間的田埂、壟溝，擴大可耕地面積，同時完善水電路等配套基礎設施建設，為機械作業和規模經營創造條件。

　　承包經營權退出的經費從哪兒來。《物權法》明確了土地承包經營權的用益物權性質，這是農民的一項重要財產權利。因此，作為一種權利的讓渡，承包經營權的退出應當獲得相應補償。在補償主體的選擇上，按照權屬原則，應將擁有承包地所有權的集體經濟組織作為補償第一主體。在補償資金的來源上，由于補償標準較高、補償資金多為一次性支付等因素，造成集體經濟組織往往無法獨自負擔農戶的退地補償。因此，可在不改變集體經濟組織補償主體的前提下，按照誰受益、誰負擔的原則，構建多方利益主體共同參與的補償資金籌集機制。一是由村集體自籌。在集體經濟實力較強的村組，退地農民的補償資金可由村集體支付，退出的土地也由村集體自由支配，或直接利用或流轉出去。二是向專業大戶、家庭農場、合作社、龍頭企業等新型農業經營主體籌集資金，他們在發展適度規模經營過程中需要大量的土地，且對經營權的穩定性有較高需求，因此可借助于村委會的力量，與退地農民直接協商補償標準并支付退地的經濟補償。三是由政府提供資金支持。在集體經濟組織實力較弱，暫時缺乏新型經營主體承接土地的情況下，政府可通過設立中轉基金等方式保障土地退出的運轉。

　　退出土地的補償標準。調研發現，各地對退出土地承包經營權的農戶主要提供貨幣補償和非貨幣補償兩種方案。在確定貨幣補償標準時，主要考慮以下幾方面的因素：一是當地的土地流轉價格和承包期限;二是當地的征地標準。除此之外，各地在確定補償標準時，往往還會綜合考慮承包地的地力、位置、大小等因素。除了貨幣補償以外，部分地區的退地農戶還能享受到非貨幣補償，主要表現為政府在社會保障、就業創業等領域給予退地農民扶持政策，以幫助其更好地融入城市。

　　(作者單位：農業農村部農村經濟研究中心)