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　　黨的十九大報告指出，要“健全農業社會化服務體系，實現小農戶和現代農業發展的有機銜接”。如何通過開展農業生產托管，引導小農戶廣泛接受農業生產性服務，是推進以農戶經營為基礎的農業現代化建設面臨的重要問題。不久前，我們赴山東省青島市就不同類型服務主體開展農業生產托管情況進行了調研。青島的實踐證明，農業生產托管是實現小農戶與現代農業有機銜接的重要途徑。

　　一、農業服務主體通過農業生產托管服務農戶的基本情況

　　青島市擁有耕地780萬畝，2017年開展生產托管面積576萬畝(以綜合托管系數計算)，占總耕地面積的73.85%。青島市農業服務主體主要包括公司制服務主體和合作社制服務主體，集體經濟組織還沒有大規模開展生產托管服務。實行公司制的服務主體主要是工商資本下鄉組建并發展壯大，其中萊西金豐公社是這類主體的典型代表。實行合作社制的服務主體情況又有所不同，有的是不同服務領域合作社強強聯合、優勢互補組建的合作社制服務主體，如麗斌農民專業合作社;有的是農業服務專業戶聯合形成的服務合作社，如聚裕農機合作社。下面分別加以敘述。

　　(一)萊西金豐公社——工商資本下鄉型服務主體

　　1. 托管服務開展情況。公司依托金豐總社資源整合平臺為農戶提供多環節托管和全程托管服務，服務領域包括農資供應、農機作業、農技指導、農產品銷售、農業金融、農業信息等六個方面。截至目前，已開展托管服務面積達64126畝，服務農戶4350戶，戶均托管面積14.7畝，服務范圍覆蓋相鄰6個鄉鎮，300多個村莊。

　　2. 與農戶收益分享模式。萊西金豐公社讓利于農戶、與農戶收益分享模式主要是低于市場價向農戶提供生產資料和以高于市場價收購農戶產品，并且能夠在生產、銷售和金融等方面提供全方位優質服務，這主要得益于公司強大的市場營銷能力和人才技術、裝備、資金優勢。

　　(二)麗斌農民專業合作社——合作社聯合型服務主體

　　1. 托管服務開展情況。該合作社是典型的由農資銷售合作社聯合農機合作社形成的農業生產托管服務主體。該合作社于2014年開始提供“農資供應+農機作業+農技指導”托管服務，托管模式包括耕、種、防、收、銷等單環節托管、多環節托管和全程托管。截至目前，已開展花生種、防、收等多環節托管5000畝，飛防等單環節托管面積15000畝。服務范圍覆蓋萊西市8個鄉鎮、40多個村莊、5000余農戶，其中小農戶(30畝以下)占比90%。

　　2. 與農戶收益分享模式。合作社通過各村農機手設立分社方式，整合農機服務資源，同時通過分社招募農戶為合作社社員，引導農戶接受托管服務;收益分配采用“托管服務面積入股分紅+保底收入”的入股帶動模式，即在保障農戶土地承包經營權不變的前提下，農戶將承包耕地作業各環節交給合作社開展全程托管，合作社按照入股托管服務面積采用“二八分紅”方式與農戶建立收益返還機制，托管面積入股占80%，合作社占20%，同時承諾最低收入保障(300元/畝)，解決農戶后顧之憂。

　　(三)聚裕農業專業合作社——專業戶聯合型服務主體

　　1. 托管服務開展情況。該合作社是農機手共同組建的托管服務主體。該合作社從2009年3月份開始提供耕、種、防、收等關鍵環節或多環節農機作業托管服務，服務對象主要為新型經營主體和國有農場。截至目前，已開展農機作業托管服務面積達12260畝，其中包括國營“五四”農場4500畝、6個家庭農場7500畝，服務范圍覆蓋4個鄉鎮、16個村莊。

　　2. 與農戶收益分享模式。合作社通過雇傭農機手和農機手帶機具入社等形式整合農機作業資源，由合作社聯系業務并統籌安排農機手給新型經營主體提供服務，從服務費中提成取得收益，合作社實際起到經紀人作用。合作社負責人表示小農戶地塊不集中、組織溝通成本太高、小農戶對服務組織不信任、需求差異性太大，合作社目前主要服務規模經營主體，不以小農戶作為重點服務對象;但是，考慮到流轉費上升，新型經營主體已開始逐年減少流轉規模，未來合作社也將逐步探索如何為小農戶服務。

　　(四)三類服務主體開展農業生產托管的比較分析

　　第一，在青島地區，農業生產托管的主要品種是糧食等大宗農產品，托管模式主要是多環節托管。據統計，從托管品種看，主要以小麥、玉米等大宗農產品為主，托管率達90%以上，蔬菜、果樹等經濟作物的托管服務則相對較少。從托管服務模式看，不論是小農戶還是規模經營主體都更偏好多環節托管服務，全程托管比例并不高。如萊西金豐公社全程托管面積比重僅占1.8%。從全局看，很多小農戶自身也能完成一些作業環節，目前對全程托管服務需求并不高，主要是農資供應、統防統治、機耕、機收等。

　　第二，三類服務主體的服務對象重點不同。例如萊西金豐公司和麗斌合作社都把小農戶作為托管服務重點，而聚裕農機合作社則將新型經營主體作為托管服務重點。這主要取決于服務主體的農戶組織能力。一般而言，服務主體實力較強，則開展宣傳與組織的能力就強，容易為小農戶提供服務。例如，在營銷宣傳方面，萊西金豐公社充分利用自營基地示范、免費技術指導和重點村、重點戶試點示范等形式，以點帶面，注重做好農戶宣傳教育培訓工作，引導農戶逐步接受農業生產托管。在組織小農戶方面，萊西金豐公社和麗斌合作社，充分利用村“兩委”班子成員和農機手、種植大戶等農村能人的號召力和示范帶動優勢，采用“公司+經紀人”的運作模式，以村為基本單元洽談合作，解決與農戶溝通難、土地難以集中連片，導致大型機械作業難、作業成本高等問題，引導農戶調整集中作物品種和種植面積，企業按50元/畝的補貼給集體經濟組織或經紀人。而聚裕農機合作社相對較弱，沒有能力開展相應宣傳組織工作，不能有效對接集體經濟組織，導致與小農戶打交道成本高、困難大，只能聚焦于服務各類規模經營主體。

　　第三，工商資本下鄉型服務組織的優勢是資本、人才、技術、管理。工商資本下鄉進入農業生產性服務領域，優勢在于資本、技術、人才和管理等方面實力較強，能夠在更高更大更廣的平臺上，整合共享農資、農技、農機、加工、營銷、金融等優質行業資源，打造線上線下綜合性服務平臺，為農戶提供全產業鏈、優質高效的農業生產性服務，推動農業生產的高效化集約化。

　　第四，合作社型服務組織的優勢在于能夠有效組織農戶。農民合作社成員主要是農民，更貼近農戶，是農民自己的組織。農民合作社的建立和發展基于農民自己的需求，很多合作社就是通過為農戶開展集中采購種子、農藥、化肥等服務發展起來的，在服務過程中，取得了農民的信任。因此，合作社組織小農戶更有優勢，工作成本更低，為小農戶服務靈活性更大。其不足之處在于整合資本、技術、人才等方面資源的能力有限，只能立足于市場需求，量力而行。

　　二、農業服務主體開展農業生產托管取得的成效與存在的問題

　　(一)取得成效

　　服務組織通過農業生產托管這種服務方式，為小農戶和新型經營主體提供農業生產性服務，有效帶動了小農戶，促進了農業節本增效、農民增收，強化了糧食安全保障，發展壯大集體經濟。一是實現了對小農戶的高效服務和有效帶動。例如，萊西金豐公社托管服務對象中，30畝以下的小農戶占52.8%，100畝以上種植大戶占比不到20%。在大田作物(小麥和玉米)方面，托管服務對象全部是30畝以下的小農戶。二是實現了農業節本增效，促進了農民增收。據萊西金豐公社統計，在沒有自然災害的情況下，接受托管服務的農戶節本增效增收可達到20%-50%;即使在嚴重自然災害的情況下，小麥和玉米全程托管畝均仍增收10%左右，花生全程托管畝均增收10%左右。三是有利于阻止農地“非糧化”“非農化”，降低了承包耕地流轉風險。通過農業生產托管為農戶提供農業生產性服務，既有助于大戶節本增產增效，又能解決無人種地和怎么種地的問題，保障了糧食安全。四是有利于發揮集體經濟組織“統”的功能，發展壯大集體經濟。村集體經濟組織充當經紀人，將小農戶組織起來，實現土地集中連片接受托管，拓寬了農村集體經濟增收渠道。

　　(二)存在問題

　　一是組織小農戶接受托管服務工作成本較高問題。三個服務主體均反映為小農戶服務工作成本太高，主要是在實現小農戶土地集中連片的過程中，溝通協調等組織工作難度大。同時，一些農戶接受托管服務時也有顧慮，存在對服務主體不信任、服務質量如何保障、糾紛如何解決等問題。

　　二是在開展托管服務過程中保障農戶利益不到位。調研發現，在青島市開展農業生產托管中，除了耕作有相應的作業標準外，其他環節尚未有相應的服務標準。在實踐中，很多托管服務交易雙方均為口頭約定，有的即便簽訂書面合同，但合同內容也無服務質量約定條款。當農戶對托管服務質量不滿意而發生糾紛時，農戶沒有有效維權途徑，增加了農戶對托管服務組織的不信任，影響了托管服務的廣泛開展。

　　三是支持服務主體的政策措施落實不到位。2017年中辦國辦印發的《關于加快構建政策體系培育新型農業經營主體的意見》提出建立健全支持包括服務主體等新型經營主體發展的政策體系。農業部、國家發展改革委、財政部印發的《關于加快發展農業生產性服務業的指導意見》也要求各地各有關部門加大政策落實力度。但從實際看，這些措施還沒有完全落實到位。當前，不同類型服務主體在開展生產托管過程中，仍普遍面臨 “兩難、三缺”，即用地難、融資難;缺設施、缺人才、缺保險。

　　三、政策建議

　　(一)落實農業生產性服務各項支持政策，重點解決服務主體缺錢缺地缺人的問題。各地各有關部門應盡快按照上述兩個文件精神，細化并落實對服務主體的扶持政策，解決服務主體發展過程中面臨的問題。建議鼓勵銀行、保險等機構與服務主體深度合作，解決融資難、融資貴、保險跟不上等問題。在服務主體用地審批方面，應盡快出臺相關配套政策，解決用地難問題。在人才政策方面，制定停薪留職等離崗不離職政策，鼓勵有條件的地方農業高等學校、職業院校、科研院所的專業技術人員和農技推廣人員到服務企業掛職或兼職。

　　(二)完善農業生產托管補貼政策，重點支持服務主體服務和帶動小農戶。在托管補貼標準上，各地應細化補貼操作辦法，重點扶持為傳統小農戶和適度規模經營(30畝以下)農戶提供服務的主體，合理制定補貼標準，避免政策“壘大戶”。在托管環節選擇上，各地應結合本地區實際，確定優先支持的托管環節，尤其是重點補貼社會效益經濟效益高但市場供給不足的薄弱和關鍵環節的托管。在托管品種選擇上，堅持優先支持糧油棉糖等大宗農產品，同時，也允許各地與脫貧攻堅結合起來，因地制宜探索當地重要農產品和特色農產品的托管服務。

　　(三)分類施策，推動各類服務主體加快發展和融合發展。支持集體經濟組織發揮“統”的功能，組織小農戶廣泛接受農業生產性服務和農業生產托管;鼓勵農民合作社通過組建合作社聯合社，整合不同領域服務資源，為社員提供農業生產性服務;支持專業服務公司發展，整合上游、下游優勢資源，建設農業社會化服務綜合平臺，提供全產業鏈社會化服務。鼓勵不同優勢的服務主體，圍繞同一產業或同一產品的生產，組建服務聯合體，形成專業化、規模化、全產業鏈條的農業生產性服務新業態。

　　(四)加快服務標準建設，以服務標準建設牽引農業生產性服務行業規范發展。各地土壤條件和氣候條件差異較大，制定服務標準體系，應以縣域為單位;鼓勵和支持有條件的服務主體自主制定交易標準，按標準提供服務，提高服務質量，接受市場檢驗。各地社會化服務管理部門應以服務標準建設為基礎，加快推進生產托管服務合同、服務質量和服務價格等行業標準體系建設。加快建立服務組織動態監測機制，推動服務組織信用記錄納入全國信用信息共享平臺;加快建立以協商、調解、仲裁、訴訟為主要內容的糾紛解決制度。

　　(作者單位：農業農村部農村合作經濟指導司、中國農業大學經管學院)