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　　山西省運城市鹽湖區自2010年以來，通過構建鄉村調解、區仲裁、法院判決“三位一體”的農村土地承包經營糾紛調解仲裁模式，村級調解土地承包糾紛490起，鄉鎮調解221起，區調解仲裁125起，對維護農村的穩定起到了重要作用。

　　矛盾糾紛產生原因

　　近年來，隨著農村城鎮化、農業現代化的加快，農民對土地增值的預期越來越高，因土地承包經營糾紛引發的上訪和矛盾呈逐年增加的趨勢。2010年至今全區共發生農村土地承包經營糾紛836起。通過對這些糾紛的調查分析，發現其產生的原因可歸納以下幾類：

　　一是因訂立、履行、變更、解除和終止農村土地承包合同引發的糾紛326起，占糾紛總數的39%。表現為：合同訂立時不公開、不民主引發的糾紛;合同當事人不交承包款引發的糾紛;發包方單方面解除合同引發的糾紛;合同到期后，地面附屬物的歸屬或附屬物作價引發的糾紛。

　　二是因農村土地承包經營權流轉引發的糾紛334起，占糾紛總數的40%。表現為：規模流轉時村集體截留流轉費發生的糾紛;流轉合同不規范，對土地被依法征收后補償費如何分配未約定而發生的糾紛;受讓方擅自改變土地農業用途發生的糾紛。

　　三是因收回、調整承包地引發的糾紛67起，占糾紛總數的8%。主要表現為村集體因“升學入伍”“農轉非”等收回農戶承包地產生的糾紛。

　　四是因確認農村土地承包經營權發生的糾紛34起，占糾紛總數的4%。主要表現為出嫁女、離婚婦女未實際取得承包土地而引發的糾紛。

　　五是因侵害農村土地承包經營權引發的糾紛58起，占糾紛總數的7%。主要表現為相鄰承包農戶之間的地界糾紛、因一方在承包地種植果樹造成相鄰一方糧食減產引發的糾紛。

　　六是政府征占地引發的糾紛17起，占糾紛總數的2%。主要表現為政府征占地時，因征地補償費分配等引發的糾紛。

　　實踐中發現的問題

　　仲裁當事人的資格如何界定問題。在工作中，仲裁機構經常會遇到農村集體經濟組織部分成員以不公開、不民主等理由請求仲裁機構對集體與承包方簽訂的合同進行仲裁。但是農村集體經濟組織的法定代表人或者負責人則認為，已簽訂的承包合同是合法有效的，不愿意參加仲裁。

　　對此問題，雖然《最高人民法院關于審理涉及農村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》第三條規定“承包合同糾紛，以發包方和承包方為當事人”，《農村土地承包經營糾紛仲裁規則》第六條規定“農村土地承包經營糾紛仲裁的申請人、被申請人為仲裁當事人”，但都沒有明確在農村集體經濟組織法定代表人不履行仲裁當事人申請義務時，集體經濟組織成員作為利害關系人是否可以作為仲裁當事人提出仲裁申請，致使仲裁機構對此類糾紛案件不能受理。并且行政管理部門也無權對合同是否有效作出決定，造成此類糾紛沒有一個合法有效的解決方式，容易引發群眾上訪，影響社會和諧穩定。

　　糾紛案件受理相關司法解釋不一致。隨著土地承包經營權確權登記頒證工作的開展，農村因未實際取得土地承包經營權而產生的糾紛逐漸出現。根據《農村土地承包經營糾紛調解仲裁法》第二條第四款規定“因確認農村土地承包經營權發生的糾紛”和《農村土地承包經營糾紛調解仲裁法》司法釋義中解釋“這類糾紛屬于確權糾紛，主要有：(1)集體經濟組織成員依法應當取得土地承包經營權或者與其相關的利益而沒有取得產生的糾紛……”按此規定農村未實際取得土地承包經營權而產生的糾紛屬于農村土地承包糾紛仲裁機構受理范圍;調解仲裁之后當事人一方不服裁決向人民法院起訴，人民法院應當受理。

　　但是《最高人民法院關于審理涉及農村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》第一條中規定“集體經濟組織成員因未實際取得土地承包經營權提起民事訴訟的，人民法院應當告知其向有關行政主管部門申請解決”。這樣，形成了前兩者與后者之間存在著不一致的問題，導致仲裁受理此類案件后作出的裁決，被人民法院以未取得實際土地承包經營權，不屬于人民法院受案范圍，當事人應當到有關行政部門申請解決為由，不予支持。而有關行政部門卻又以屬于仲裁機構和人民法院受理范圍而不接受當事人的訴求，最后，造成此類案件久拖不決，引起當事人上訪告狀。

　　糾紛案件解決途徑不銜接。糾紛案件調解仲裁工作中，發現同一糾紛案件解決起來存在著“推磨”現象。如在家庭承包方式承包時，某些干部利用職務便利，將自家或親朋好友的合同書和土地承包經營權證上的面積填寫得與實際耕種一致，但卻超過了應承包面積。在履行過程中，這種行為被發現后，申請人(發包方)向仲裁機構提出申請仲裁，仲裁機構依據實事作出：糾正錯誤并由被申請人(承包方)退回實際多耕種的土地。但是被申請人不服裁決，而以擁有土地承包經營權證的理由提起民事訴訟。人民法院受理后則作出：應當到有關行政部門申請解決。有關行政部門則以土地承包經營權證是依據合同書登記頒發的為由回復：應當到仲裁機構解決合同爭議，確認土地承包權屬面積。使此類糾紛案件解決又回到了原點。

　　有關建議

　　加強法律法規與相關司法解釋的統一性。在法律法規的框架下，具體適用法律問題的解釋應當相互一致，彼此印證，避免誤解，引發矛盾，以維護法律的尊嚴和當事人的合法權益。

　　加強相關部門之間有序銜接。糾紛案件的相關受理部門是解決糾紛案件的責任主體，能否有效銜接至關重要。一是在法條上對相關部門的職能有一個銜接性的劃分，確保糾紛案件不論誰受理都具有一定的順序性。二是積極開展部門之間溝通，形成共識，探索糾紛案件調解仲裁體制機制新模式。

　　賦予農村集體組織成員申請當事人地位。農村集體土地歸集體經濟組織內部全體成員所有，每個成員都是土地利害關系人，也是土地承包經營糾紛案件的當事人。《村民委員會組織法》明確規定涉及村民利益的事項，經村民會議討論決定方可辦理。據此，建議在集體經濟組織法定代表人不履行土地承包經營糾紛案件申請義務時，從立法上賦予村集體經濟組織成員大會或成員代表會議表決同意的代表人作為申請當事人的權力，以破解目前糾紛案件受理中缺失申請當事人的難題，切實維護農村土地基本經營制度和當事人的合法權益。

　　(作者單位：山西省農村經濟研究所、運城市鹽湖區農經中心)