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　　自2015年《農村土地承包法》被列為全國人大常委會立法計劃以來，這部對穩定農村基本經營制度和農村土地承包關系發揮重要作用的法律的修訂情況就一直牽動人心。歷時三年，這部重要法律的修改終于塵埃落定，2018年12月29日，十三屆全國人大常委會第七次會議以170票贊成、1票棄權，表決通過了關于修改農村土地承包法的決定，新的農村土地承包法于2019年1月1日起施行。此次新修改的農村土地承包法的出臺，標志著農村土地實行“三權分置”的制度得以法制化，承包農戶的權益將得到更加有效的保障。在全國人大常委會辦公廳2018年12月29日舉行的新聞發布會上，全國人大農業與農村委員會辦公室主任何寶玉、全國人大常委會法工委民法室副主任杜濤、農業農村部政策與改革司副巡視員孫邦群就修法熱點問題，回答了記者提問。

　　基于三方面考慮修改農村土地承包法

　　為何修改農村土地承包法?何寶玉表示，隨著我國經濟社會的發展，農業農村取得了一些新進展，出現了一些新情況和新問題。黨中央對“三農”工作，特別是農村土地制度改革作出了一些新的部署，要求對農村土地承包法進行修改。這次修改法律主要是基于三個方面考慮：適應新時代農業農村改革發展的客觀要求;把黨對新時代農業農村工作的一些重大部署和方針政策轉化為法律;總結和確認地方實踐探索與創新經驗，并上升為法律。這次修改農村土地承包法，主要就是為了將農村土地實行“三權分置”的制度法制化，更有效保障農村集體經濟組織和承包農戶的合法權益，同時也更有利于促進現代農業發展。

　　兩處修改保護進城農民土地權益

　　隨著工業化、城鎮化的迅速推進，大量農民進城務工，有的離土不離鄉，繼續經營承包地;有的離土又離鄉，全家進入城鎮工作生活，繼續經營承包地面臨現實困難。近年來，這些進城農戶的土地權益問題備受社會關注。進城農民的土地權益怎么保護?對此，何寶玉回答，“承包期內不得隨意調整農民的承包地，不得隨意收回農民的承包地，是農村土地承包法的核心內容。”

　　何寶玉表示，穩定農村土地承包關系，保護農民的土地承包經營權，很重要的一點，就是發包方在承包期內不得隨意收回承包地，因而本次農村土地承包法修改對于保護進城農戶的土地承包經營權，作了兩個修改，這也是農村土地承包法修改的兩個核心條款。一是農民進城以前，不得以農戶退出土地承包經營權作為農戶進城落戶的條件。二是刪除了要求進城農戶交回承包地、不交回就收回的規定，修改為由進城農戶自主選擇處分土地承包經營權，可以按照自愿有償的原則依法將土地承包經營權轉讓給本集體經濟組織其他農戶，也可以自愿有償地將承包地交回發包方，也可以流轉土地經營權。

　　加強法律制度設計落實“三權分置”

　　杜濤認為，確實落實承包地的“三權分置”，是這次修改農村土地承包法的主要任務。他表示，“三權分置”的設想，是承包的農戶承包土地以后，不但可以在本集體經濟組織內部轉讓承包地，還可以向外部的受讓人流轉承包地，而且流轉以后，要使受讓人獲得權利保障，有利于促進適度規模經營，進一步發揮農村土地資源的效率，也有利于增加農民的財產收入，同時還要使轉讓土地經營權的承包戶不失去權利的保障。這就需要在土地承包經營權的基礎上，再設計一個由流轉的受讓人享有的權利。這個權利就是這次修改后新增加的土地經營權、是“三權分置”中的第三個權利。簡而言之，就是在原來的集體土地所有權、土地承包經營權的基礎上，又從土地承包經營權中分離出一個土地經營權。

　　修改后的農村土地承包法對于土地經營權的制度設計，主要包括幾個方面：一是在總則第9條中，提出土地經營權的概念，表達了整個制度設計的理論基礎，就是承包方既可以自己經營，也可以流轉其承包地的土地經營權，由他人經營。流轉承包地的土地經營權，就是由他人經營的實現方式，在第9條中作了基本規定，由此引出土地經營權的概念。二是關于流轉的方式。修改后的農村土地承包法第36條規定，承包方可以自主決定依法采取出租(轉包)、入股或者其他的方式，向他人流轉土地經營權，并向發包方備案。三是關于土地經營權的登記。修改后的法律第41條規定“土地經營權流轉期限為五年以上的，當事人可以向登記機構申請土地經營權登記，未經登記，不得對抗善意第三人”，關于登記的規定，同時在法律上也是一個關于土地經營權物權效力的表述。四是關于土地經營權的融資擔保，依照新修改后的法律第47條規定，承包方可以用承包地的土地經營權向金融機構融資擔保，另一方面，土地經營權流轉的受讓方，通過流轉取得的土地經營權，經過承包方的書面同意并向發包方備案，也可以向金融機構融資擔保。

　　耕地承包期屆滿后再延長30年

　　黨的十九大報告提出，第二輪土地承包到期后再延長三十年。法律上如何體現黨中央精神?杜濤介紹說，這次修改農村土地承包法就要把這個中央精神落實為法律規范。修改后的法律規定，耕地的承包期屆滿后再延長三十年。同時，考慮到土地承包關系除了耕地還包括草地和林地，這次也同時規定，草地和林地的承包期屆滿后，在現有基礎上相應延長。

　　打消農民流轉土地的擔憂

　　對于農民擔心土地流轉后會失去土地的顧慮，孫邦群表示，中央用了五年時間在對農民土地承包經營權進行確權登記頒證，目的是讓農民能夠拿到穩定的承包經營權。承包經營權是農民的，穩定承包經營權之后，農民可以按照自己的意愿有計劃地流轉，也可以入股，也可以退出，也可以互換，這是中央所要求的，在保護所有權和承包權的前提下，平等保護農民的土地經營權。此外，為了平等保護經營權，相關部門推出了一系列的措施，包括流轉市場規范化建設，這次根據新修改的土地承包法相關精神，將進一步完善流轉市場管理辦法。另一方面，農民的顧慮還與對流轉合同的條款規定不是太清楚有關，下一步農業農村部準備推出全國標準的土地經營權的流轉合同文本，進一步規范合同。通過這些措施，打消農民在土地流轉過程中擔心失去土地的顧慮。

　　加快出臺配套政策  貫徹落實法律要求

　　隨著新修農村土地承包法的落地，有哪些配套完善政策呢?孫邦群表示，圍繞落實新修訂的農村土地承包法，農業農村部2019年擬重點抓好兩方面工作：一是農業農村部要和全國人大相關部門抓緊研究，作一個標準的法律釋義，對于一些新內容、新重點，要讓老百姓知道，讓從事這項工作的黨政領導學通弄懂。二是要通過各種媒體、多種方式向農民宣傳新法，做到家喻戶曉，讓農民能夠按照土地承包法維護自己的權益。在宣傳的同時，農業農村部還計劃開展有組織、有針對性的培訓。

　　同時，孫邦群表示，根據新修訂的法律，會盡快出臺一些配套政策措施。一方面，農民還有擔心、顧慮，在穩定承包權上，要做好農村承包地確權登記的一些收尾工作。這項工作歷時5年，到2018年底基本完成，要繼續做好做實，真正給農民確實權、頒鐵證;另一方面，新法規定的要建立工商企業等社會資本通過流轉取得土地經營權的資格審查、項目審核和風險防范制度，這個制度要具體出臺辦法，規范工商資本到農村去租地的行為。同時，結合修改后的法律規定，耕地的承包期屆滿后再延長三十年。這方面要研究具體的配套政策，拿出具體的銜接辦法。

　　保護婦女的土地承包經營權

　　農村婦女的土地權益，一直備受矚目。本次新法落地，杜濤表示，其中一個重點就是關于保護農村婦女的土地承包經營權。他特別給出本次土地承包法修改前后的對比：修改前的農村土地承包法，也很注重保護農村婦女的承包經營權，比如說規定了農村土地承包，婦女與男子享有平等的權利，承包中應當保護婦女的合法權益，任何組織和個人不得剝奪、侵害婦女應當享有的土地承包經營權，還規定不得因為婦女婚姻狀況的變更而損害其土地承包經營權。這次修改后的農村土地承包法又新增兩項規定，一是規定承包農戶內家庭成員依法平等享有承包土地的各項權益。二是土地承包經營權證和林權證，這些證書應當將具有土地承包經營權的全部家庭成員列入。這兩項新增規定，也是為保護農村婦女的土地承包經營權。

　　對于農村“外嫁女”土地權益如何保護的問題，孫邦群介紹說，“我國實行土地集體所有，采取的是集體經濟組織內部家庭承包方式，承包家庭的成員平等地享有承包土地的各項權益。這就是說，無論是婦女、小孩、老人，都平等地享有土地的各項權益。修訂后的土地承包法特別體現了這條，這也是對婦女權益保護的一種強調。”他表示，婦女結婚，新居住地未取得承包地的，發包方不能收回其原承包地，婦女離婚、喪偶，仍在原居住地生活，或不在原居住地生活，但在新居住地沒取得承包地的，發包方也不能收回她的承包地。這些規定都是對婦女承包經營權加強了保護。