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　　一、《農村土地承包法》立法宗旨更加規范、完整和科學

　　原《農村土地承包法》第1條規定：“為穩定和完善以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制，賦予農民長期而有保障的土地使用權，維護農村土地承包當事人的合法權益，促進農業、農村經濟發展和農村社會穩定，根據憲法，制定本法”，新《農村土地承包法》改為“為了鞏固和完善以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制，保持農村土地承包關系穩定并長久不變，維護農村土地承包經營當事人的合法權益，促進農業、農村經濟發展和農村社會和諧穩定，根據憲法，制定本法”。上述《農村土地承包法》立法宗旨的四個方面都有變化，特別是前兩個方面，依據是根據近年來中央文件表述而作出的相應調整，核心是改革發展出現的新形勢和提出的新要求。鞏固和完善農村基本經營制度，是保持農村土地承包關系穩定并長久不變的可靠基礎，是促進農業、農村經濟發展和農村社會和諧穩定的強大動力，是維護農村土地承包經營當事人合法權益的有力保障。保持農村土地承包關系穩定并長久不變，是鞏固和完善農村基本經營制度的客觀要求，是促進農業、農村經濟發展和農村社會和諧穩定的機制保證，是維護農村土地承包經營當事人合法權益的前提條件。維護農村土地承包經營當事人的合法權益，促進農業、農村經濟發展和農村社會和諧穩定，是鞏固和完善農村基本經營制度的根本目標，是保持農村土地承包關系穩定并長久不變的最終結果。

　　二、“三權分置”政策納入法律規范

　　新《農村土地承包法》第9條明確規定“承包方承包土地后，享有土地承包經營權，可以自己經營，也可以保留土地承包權，流轉其承包地的土地經營權，由他人經營”，從而使“三權分置”政策進一步法治化、規范化。實際上除原《民法通則》《土地管理法》《農業法》《農村土地承包法》《物權法》等法律規定集體土地所有權外，土地經營權也已經在《行政訴訟法》《農民專業合作社法》中體現。這次土地承包權成為法律上名稱將為農戶土地權益保障奠定基礎。

　　三、農戶的土地承包經營權主體身份得以固定，且重視平等化保護農村婦女的土地承包權益

　　新《農村土地承包法》雖然仍分為家庭承包和其他方式的承包兩種承包方式，但家庭承包的承包地具有生產經營性質，也具有社會保障性質，只有本集體經濟組織成員才有權承包，因此，法律始終堅持“家庭承包的承包方是本集體經濟組織的農戶”，而其他方式承包的承包方只能取得土地經營權。同時，土地承包經營權互換、轉讓也只能發生在發包方內農戶之間，從而使農戶土地承包經營權主體身份得以固定，為保護承包方(農戶)的土地承包經營權奠定扎實法律基礎。

　　新《農村土地承包法》規定，“農戶內家庭成員依法平等享有承包土地的各項權益”“土地承包經營權證或者林權證等證書應當將具有土地承包經營權的全部家庭成員列入”。一方面充分體現有承包地的農戶人員享有平等權益，另一方面也充分表明農村婦女享有同樣的土地承包權益。

　　四、土地承包經營權轉讓法律制度更符合法理與實踐機制分析

　　(1)土地承包經營權轉讓限制條件變化分析

　　新《農村土地承包法》規定，“經發包方同意，承包方可以將全部或者部分的土地承包經營權轉讓給本集體經濟組織的其他農戶，由該農戶同發包方確立新的承包關系，原承包方與發包方在該土地上的承包關系即行終止。” 相比原來的法律規定，主要有兩方面修改：一是取消承包方“有穩定的非農職業或者有穩定的收入來源”這一條限制;二是由原受轉讓方限制在“其他從事農業生產經營的農戶”縮小在“本集體經濟組織的其他農戶”范圍之內。

　　(2)土地承包經營權轉讓不會產生土地承包權和土地經營權

　　土地承包經營權轉讓規定體現在《農村土地承包法》第二章第四節“土地承包經營權的保護和互換、轉讓”中，而不是在第五節“土地經營權”節目條文中，它屬于土地承包經營權(用益物權)變動范疇，引起土地承包經營權轉移，土地承包經營權發生主體變化，受轉讓方繼受取得用益物權性質的土地承包經營權。土地承包經營權轉讓，原權利不消滅，也不產生新權利。

　　五、法律釋放重磅紅利保護進城農戶的土地權益

　　新《農村土地承包法》規定，“國家保護進城農戶的土地承包經營權。不得以退出土地承包經營權作為農戶進城落戶的條件”“承包期內，承包農戶進城落戶的，引導支持其按照自愿有償原則依法在本集體經濟組織內轉讓土地承包經營權或者將承包地交回發包方，也可以鼓勵其流轉土地經營權”。可見，新法明確“國家保護進城農戶的土地承包經營權”并作出了可操作性規定，促使保護進城農戶的土地權益得以法律明晰化，主要體現在：(1)不得以退出土地承包經營權作為農戶進城落戶的條件;(2)承包期內，擁有土地承包經營權的進城農戶(不管是否已經納入城鎮住房和社會保障體系)可依法在本集體經濟組織內轉讓土地承包經營權;(3)承包期內，擁有土地承包經營權的進城農戶也可按照自愿有償原則依法將承包地交回發包方;(4)承包期內，擁有土地承包經營權的進城農戶，“也可以保留土地承包權，流轉其承包地的土地經營權，由他人經營。”

　　六、確立土地經營權制度將成為深化農地改革的重頭戲

　　重財產權利和經濟效率而放活土地經營權是“三權分置”改革的主要目標，因此，始終堅持以市場化實施農地流轉機制為改革取向，賦予土地經營權占有、使用、收益和處分等權能，主要體現在：(1)土地經營權初次取得制度。從《農村土地承包法》第9條和第47條“受讓方通過流轉取得的土地經營權”看，受讓方從承包方中完成土地經營權初次取得。(2)確立土地經營權流轉和流轉方式。一方面土地經營權流轉，包括土地經營權初次流轉和土地經營權再流轉;另一方面土地經營權初次流轉方式，包括出租、轉包、入股、抵押、代耕等。(3)確立土地經營權的占有、使用、收益、處分等權能。從《農村土地承包法》第37條 “土地經營權人有權在合同約定的期限內占有農村土地，自主開展農業生產經營并取得收益”及相關條款，土地經營權的權能包括占有、使用、收益、處分等四項權能。(4)確立土地經營權流轉原則。(5)確立土地經營權流轉合同制度。包括土地經營權書面流轉合同， 不得單方解除土地經營權流轉合同等。(6)實施有條件土地經營權登記制度。(7)土地經營權流轉的價款。(8)確立社會資本下鄉的工商企業通過流轉取得土地經營權的資格審查、項目審核和風險防范制度。(9)土地經營權保護制度。《農村土地承包法》第43條規定，“經承包方同意，受讓方可以依法投資改良土壤，建設農業生產附屬、配套設施，并按照合同約定對其投資部分獲得合理補償。”對土地經營權侵權的保護制度主要體現在《農村土地承包法》第四章原“爭議的解決和法律責任”眾多條文中。

　　七、創新建立土地經營權的登記頒證制度

　　推進“三權分置”改革，關鍵是要明確和保護受讓方的經營主體通過土地經營權流轉合同取得的土地經營權，能真正保障其經營預期。實踐中，確實存在不同經營主體對土地經營權登記頒證的需求存在差異，這次修法創新建立了土地經營權的登記頒證制度。《農村土地承包法》第41條規定：“土地經營權流轉期限為五年以上的，當事人可以向登記機構申請土地經營權登記。未經登記，不得對抗善意第三人。”

　　八、創新確立土地經營權的融資擔保制度

　　“三權分置”改革目標之一是新型農業經營主體通過流轉合同取得的土地經營權能實現抵押，更好開展適度規模經營發展現代農業。這次修法創新確立了土地經營權的融資擔保制度。《農村土地承包法》第47條規定：“承包方可以用承包地的土地經營權向金融機構融資擔保，并向發包方備案。受讓方通過流轉取得的土地經營權，經承包方書面同意并向發包方備案，可以向金融機構融資擔保”“擔保物權自融資擔保合同生效時設立。當事人可以向登記機構申請登記;未經登記，不得對抗善意第三人”“實現擔保物權時，擔保物權人有權就土地經營權優先受償”。

　　九、創新實施單方解除和終止土地經營權流轉合同

　　創新實施單方解除和終止土地經營權流轉合同，主要體現在：(1)法律通過法定情形賦予承包方單方解除土地經營權流轉合同的權利。《農村土地承包法》第42條規定：“承包方不得單方解除土地經營權流轉合同，但受讓方有下列情形之一的除外：(一)擅自改變土地的農業用途;(二)棄耕拋荒連續兩年以上;(三)給土地造成嚴重損害或者嚴重破壞土地生態環境;(四)其他嚴重違約行為。”(2)法律賦予發包方附條件單方終止土地經營權流轉合同的權利。《農村土地承包法》第64條規定：“土地經營權人擅自改變土地的農業用途、棄耕拋荒連續兩年以上、給土地造成嚴重損害或者嚴重破壞土地生態環境，承包方在合理期限內不解除土地經營權流轉合同的，發包方有權要求終止土地經營權流轉合同。土地經營權人對土地和土地生態環境造成的損害應當予以賠償。”

　　十、其他方式的承包與流轉制度新規定

　　其他方式的承包與流轉制度新變化，主要表現在：(1)承包方在其他方式的承包中只能取得土地經營權。(2)“成員享有優先承包權”改為“成員有權優先承包”。《農村土地承包法》規定：“以其他方式承包農村土地，在同等條件下，本集體經濟組織成員有權優先承包。”(3)土地經營權流轉新制度。與原承包法比較減少了轉讓這種流轉方式。《農村土地承包法》規定：“通過招標、拍賣、公開協商等方式承包農村土地，經依法登記取得權屬證書的，可以依法采取出租、入股、抵押或者其他方式流轉土地經營權。”

　　(本文系教育部人文社會科學重點研究基地重大項目(17JJD790018)《深化農村產權制度改革推進城鄉居民基本權益平等化研究》、浙江大學文科教師教學科研發展專項項目《農村土地“三權分置”有關法律問題研究》課題成果。作者單位：浙江大學中國農村發展研究院、公共管理學院)