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　　根據中央全面深化改革委員會的要求以及經濟體制和生態文明體制改革專項小組的安排部署，全國農村集體產權制度改革第一督查組由中央農辦副主任、農業農村部副部長韓俊帶隊，于近期赴江蘇、浙江兩省開展實地督查。督查組先后調研了江蘇省蘇州市昆山市和太倉市、南通市海門市及浙江省寧波市江北區、象山縣等5個縣(市、區)6個村。通過實地走訪、查閱資料、交流座談等方式，對兩省改革情況有了基本掌握。總的看，江蘇、浙江兩省省委省政府高度重視農村集體產權制度改革工作，行動及時、部署到位、目標明確、措施有力、成效明顯。

　　一、推進農村集體產權制度改革的主要做法

　　江蘇、浙江兩省認真貫徹中央決策部署，全力推進農村集體產權制度改革，通過強化組織領導、先行開展試點、抓牢關鍵環節、推進制度創新、加大保障力度，確保改革各項工作有效落實。

　　(一)堅持黨的領導，強化改革保障。兩省始終把加強黨對“三農”工作的領導作為推進農村改革的政治保證，將農村集體產權制度改革放到全面深化改革和統籌城鄉發展的全局來謀劃。一是強化組織保障。浙江省將改革任務納入省委工作意見，各市、縣、鄉黨委政府層層建立領導機構和工作班子，實行領導分片包干，任務層層分解，責任層層落實，全省形成黨委政府牽頭抓總、上下各級同向發力、相關部門合力推進的工作格局。江蘇省明確全省農村集體產權制度改革工作由省委農村工作領導小組組織領導，統籌協調解決改革中的重大問題。二是強化政策保障。江蘇省委、省政府印發《關于深化農村集體產權制度改革的實施意見》，對推進改革的指導思想、基本原則、任務目標、時間節點和保障措施等都做出具體安排部署。從江蘇實際出發，認真研究制定整省試點方案，先后印發《關于全面開展農村集體資產清產核資工作的通知》《關于在農村集體產權制度改革中維護農村婦女權益的意見》等一系列專門文件，明確有關要求和具體措施，保障改革工作順利推進。三是強化考核機制。浙江省委將農村集體資產股份合作制改革列入新農村建設考核任務，省農業農村廳建立了由村至省的逐級匯報和跟蹤機制，對各地改革進度實行每月一通報，主送各地政府、抄送各地黨委。同時開展督導檢查，對改革進展較慢的后進地區，進行跟蹤指導和督促。把發展村級集體經濟列入縣(市、區)黨政領導班子和領導干部實績考核的重要內容，明確縣級黨政主要負責人為消除集體經濟薄弱村第一責任人，不完成消除任務不得調離。江蘇省建立組織領導、政策落實、清產核資、成員身份確認、經營性資產股份量化、集體產權交易、信訪工作情況等12大類25小項百分制考核，督促各地抓好落實，確保責任到位、政策到位、措施到位。建立全省改革重點工作月報和季報制度，及時了解各地清產核資和經營性資產股份合作制改革進展情況，匯總分析相關數據，掌握各地工作動態。

　　(二)堅持依法依規，保障農民權益。一是堅持集體所有制不動搖。兩省都圍繞保障集體經濟組織及其成員合法權益這一核心推進改革，堅持改革后集體所有制性質不變、集體經濟組織功能不變、財務管理體制不變。二是堅持農民主體地位。改革的每項工作嚴格履行民主程序，實行民主決策，充分尊重農民意愿和首創精神。從改革調研統一認識，到方案制定，從清產核資、成員確認、資產量化，到股東代表、理事會與監事會的選舉及章程的制定，都廣泛征求意見、民主討論決策，確保改革體現全體成員意志。改革中加強民主監督，嚴格做到清產核資、成員及人口農齡測算結果、改革實施方案、股東代表名單、股權清冊、章程草案等公開公示，確保改革公正透明推進。三是兼顧考慮特殊群體。堅持因地制宜，對改革實施中的重大事項，實行分類指導，不搞“一刀切”，做到應享盡享、能享則享，妥善化解矛盾糾紛和歷史遺留問題，切實增進改革和諧性、共享性。尤其是在成員身份確認上，浙江省依照《浙江省村經濟合作社條例》中有關規定，按照“寬接受、廣覆蓋”原則，因村施策，對農嫁女、農轉非等少數特殊群體，依法引導落實股權，探索分類確定社員股東和非社員股東，避免改革成為農村上訪的“導火線”。

　　(三)堅持試點先行，探索改革經驗。兩省在工作方法上堅持試點先行，由點及面逐步展開，為全面推進改革探索路徑、積累經驗。一是制定試點方案。江蘇省結合實際，制定了“兩步走”方案，即2018年至2019年上半年，在6個中央改革試點縣(市、區)基礎上，確定14個省級改革試點縣(市、區)，同時要求每個縣(區、市)選擇2個鄉鎮、每個縣選擇2個村整建制推進試點工作，做到改革試點縣域全覆蓋;2019年下半年至2020年，在系統總結前期試點經驗的基礎上，全面推進改革，力爭到2020年年底基本完成。二是加快試點進度。指導首批中央試點單位江蘇省蘇州市吳中區做好農村集體資產股份權能改革試點，督促江蘇省南京市浦口區等6個中央第二批改革試點單位加快工作進度，組織召開全省改革試點工作現場推進會，總結交流試點地區改革進展情況，推動各項試點任務落到實處。目前，6個中央改革試點縣已基本完成改革任務，14個省級試點縣進展順利。三是總結試點經驗。兩省的一些地方敢于創新，大膽實踐，總結出一批可借鑒、可推廣的經驗和做法。江蘇省南京市、鎮江市等地先行先試，探索形成清產核資工作辦法;海門市自主開發了農村集體產權制度改革信息化管理系統，實現所有數據信息市、鎮、村三級聯網。

　　(四)堅持規范流程，做好改革工作。兩省遵循清產核資、成員確認、股權量化、成立組織、資產運營的工作流程，嚴格執行民主程序，依法依規有序推進。一是改革程序民主化。由村黨組織、村民委員會和村集體經濟組織負責人以及村民理財小組成員、村會計組成清產核資工作小組，邀請集體經濟組織成員代表和熟悉集體資產資源情況的老干部、老黨員全程參與資產確認。二是改革工作規范化。兩省系統總結了各地的探索實踐，對成員身份確認的原則、程序以及實踐中爭議較小、應該作為成員的幾種情況做出規定，將基層的實踐成果上升為政策標準加以規范。股權設置從單一人口股逐步完善為“人口股+家庭股”“基本股+享受股”等多種配股形式。不少地區結合自身實際，按照“尊重歷史、照顧現實”等原則，綜合考慮承包地面積、家庭人口、勞動貢獻等因素，設置基本股、農齡股、土地股、崗位股等多種股份形式，既保證了公正公平，又適度體現出貢獻差距，最大限度地平衡和化解矛盾，切實保障每一位農民群眾的集體資產收益權。股權管理從動態逐步走向固化。為避免因集體經濟組織成員變動而頻繁調整股權引發的矛盾，目前兩省股權管理從“生增死減”的動態管理模式逐步發展至“增人不增股、減人不減股”的靜態管理模式，以戶為單位進行固化并出具股權證書。三是改革結果公開化。兩省要求各級集體經濟組織將清產核資和成員身份確認結果在村務公開欄內進行公示，對群眾有異議的，認真組織復核，對問題較多、群眾反映強烈的，重新進行復查糾正，并再次公示。公示期滿群眾無異議后，召開集體經濟組織成員會議確認結果。

　　二、改革的成效

　　在各級黨委政府的正確領導和農業農村等相關部門的共同努力下，江蘇和浙江兩省的農村集體產權制度改革取得了顯著成效，使農民群眾在改革中有了更多實實在在的獲得感、幸福感、安全感。具體表現在以下幾個方面。

　　(一)確保了集體資產的保值增值。改革摸清了集體家底、厘清了成員邊界，通過折股量化確權到戶、完善集體資產股份權能，把農民的集體經濟組織成員權利落到了實處。兩省基本構建了“歸屬清晰、權能完整、流轉順暢、保護嚴格”的農村集體產權制度，確保了農村集體資產的保值增值。截至目前，江蘇省已有超過8000個村(居)完成改革，量化資產超過770億元，累計分紅近110億元。浙江省有 29489個村(居)完成改革，占總村數的99.4%，量化資產1151億元，確認股東3527萬人，集體經濟總收入423.5億元，比2015年增加了60億元。2017年，寧波市灣底村集體資產接近9億，集體純收入3000萬元，人均分紅2.4萬。

　　(二)集體經濟運行的機制更加健全。改革明晰了農村集體產權關系，盤活了農村集體資產，激活了農村各類要素，集體經濟實力不斷壯大。江蘇省通過明確產權歸屬、確認成員身份、折股量化資產、固化產權到戶等改革路徑，有效盤活集體資產，促進集體經濟發展，目前江蘇省村級資產總額達到2687億元，村級集體年經營性收入超過300億元。江蘇省昆山市提出明確黨組織、村委會、集體經濟組織各自的功能和職責。村(居)黨組織是村內各類組織和各項工作的領導核心，村(居)建設、管理、服務和集體經濟發展的重要問題、重大事項，都由村(居)黨組織討論決定。村(居)民委員會負責社區公關管理和公共服務。集體經濟組織負責集體資產的經營管理。

　　(三)黨在農村的執政基礎更加牢固。集體產權制度改革事關農民權利保護和集體經濟發展，更關乎到黨在農村執政基礎的鞏固。通過清產核資、確認成員、股權量化、按股分紅，增強了農民對集體經濟的知情權、參與權、表達權和監督權，群眾對集體家底更清楚了，對干部更信任了，干群關系更和諧了，有效促進了農村的穩定和有效治理。江蘇省和浙江省在清產核資和成員身份確認的工作中，沒有發生群眾上訪事件。通過這項改革，農民可直接從中受益，集體資產在陽光下運行和管理，“跑冒滴漏”的現象在改革以后很難存在，黨在農村基層執政基礎更加牢固了。

　　三、存在的問題

　　一是部分基層干部對改革的認識不到位。二是改革后的組織治理機制仍需加強。三是影響權能實現的制約因素尚未突破。四是缺乏國家法律和支持政策。當前國家層面沒有集體經濟組織相關法律，支持農村集體經濟發展的財政、金融、土地、項目規劃、產業布局等方面政策仍比較少，與基層干部群眾期盼存在一定差距。對于政府撥款、減免稅費等形成的資產如何確權給農民集體、如何開支管護費用等，缺乏具體、可操作的實施辦法。

　　四、對策意見

　　(一)規范集體經濟組織運行。落實農村集體經濟組織“三會”制度，實行農村基層黨組織領導下的村民自治組織和集體經濟組織運行協同機制。全面建立股權登記備案制度，推進農村集體經濟組織成員和股權管理信息化。

　　(二)推進集體資產股權權能流轉。充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，加快農村綜合產權流轉交易市場建設。組織開展深化產權制度改革問題研究，重點探索賦權活權機制，積極推進農村集體資產股權有償退出、抵押、擔保和繼承等權能實現。

　　(三)發展壯大農村集體經濟。積極開展以資源有效利用、資產物業租賃、設施統一服務等為主要內容的集體經濟發展路徑，不斷夯實黨在農村執政的物質基礎，不斷增加集體經濟組織成員財產性收益。

　　(四)強化集體資產規范管理。切實抓好農村集體資產管理規范化建設，重點抓好村級非生產性開支、財務票據和集體資產財務公開等制度落實，確保資產安全運行和保值增值。強化農村審計監督，落實審計整改和結果公開，嚴堵管理漏洞，保障農民合法權益。

　　(五)完善法律法規和支持政策。組織開展農村集體經濟組織立法調研，深入研究農村集體經濟屬性、基本特征、運行機制等重大問題，為立法做好理論準備。加強對集體經濟發展的稅收、財政、金融、用地等多方面政策，鼓勵地方探索政府撥款、減免稅費等形式的資產歸農村集體經濟組織所有的具體辦法，為發展新型集體經濟營造良好的政策環境。

　　(督查組成員  韓俊：中央農辦副主任、農業農村部黨組副書記、副部長;趙鯤：農業農村部政策與改革司副司長;陳春良：農業農村部辦公廳正處級秘書;余葵：農業農村部政策與改革司處長;高鳴：農業農村部政策與改革司干部)

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