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　　根據(jù)中央全面深化改革委員會(huì)的要求以及經(jīng)濟(jì)體制和生態(tài)文明體制改革專項(xiàng)小組的安排部署，全國農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革第二督查組于2018年10月14—19日先后赴云南、四川開展督查。督查組實(shí)地調(diào)研了云南省曲靖市麒麟?yún)^(qū)、昆明市宜良縣和四川省廣漢市、德陽市郫都區(qū)等4個(gè)縣市區(qū)內(nèi)的1個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)1個(gè)村，通過實(shí)地走訪、查閱材料和交流座談等方式，督查兩省農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革進(jìn)展情況。總的看，兩省黨委、政府高度重視農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革工作，組織領(lǐng)導(dǎo)到位、工作措施落實(shí)、試點(diǎn)進(jìn)展順利、改革成效顯現(xiàn)。下一步還需進(jìn)一步壓實(shí)責(zé)任、落實(shí)舉措、加快進(jìn)度，確保如期完成改革任務(wù)。

　　一、兩省農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革工作值得肯定

　　(一)組織領(lǐng)導(dǎo)到位。一是黨政領(lǐng)導(dǎo)高度重視。兩省省委書記和省長均對(duì)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革作出重要指示、批示和要求。云南省委、省政府提出要五級(jí)書記抓改革，四川省省委書記在省委農(nóng)村工作會(huì)議、全省鄉(xiāng)村振興大會(huì)上均對(duì)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革提出明確要求，并將其列入2018年度省委書記親自抓的五項(xiàng)重點(diǎn)改革工作。二是領(lǐng)導(dǎo)體制建立健全。云南省成立了省委副書記任組長、副省長任副組長、15個(gè)部門負(fù)責(zé)人為成員的領(lǐng)導(dǎo)小組，各市縣鄉(xiāng)也都成立了黨政主要領(lǐng)導(dǎo)任組長的“雙組長”領(lǐng)導(dǎo)小組。四川省成立省委常委、副省長為召集人、16個(gè)省直有關(guān)部門為成員的改革聯(lián)席會(huì)議制度。兩省基本形成了“省級(jí)全面負(fù)責(zé)、市級(jí)政策指導(dǎo)、縣級(jí)組織實(shí)施、鄉(xiāng)鎮(zhèn)牽頭落實(shí)、村級(jí)具體操作”的工作機(jī)制。

　　(二)工作措施落實(shí)。一是及時(shí)出臺(tái)相關(guān)文件。兩省均以省委、省政府名義出臺(tái)改革實(shí)施意見，云南省13個(gè)市州、四川省10個(gè)地市也均以黨委、政府名義出臺(tái)了實(shí)施意見或方案，明確了改革的時(shí)間表、路線圖，并對(duì)改革工作經(jīng)費(fèi)保障、股份合作制改革、集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大等提出更有針對(duì)性、更加具體的支持舉措。四川省制定《四川省農(nóng)村集體資產(chǎn)股份合作制改革試點(diǎn)方案》《關(guān)于全面開展四川省農(nóng)村集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資的意見》，指導(dǎo)地方規(guī)范開展工作。二是宣傳發(fā)動(dòng)到位。兩省均召開了改革動(dòng)員部署會(huì)或現(xiàn)場會(huì)，省級(jí)分管領(lǐng)導(dǎo)親自講解政策、明確要求，全面啟動(dòng)改革。云南省共組織開展培訓(xùn)1602期、培訓(xùn)3.84萬人次，四川省培訓(xùn)人數(shù)達(dá)到23萬人，實(shí)現(xiàn)省市縣三級(jí)層層培訓(xùn)全覆蓋，培養(yǎng)出了一批改革輔導(dǎo)員和實(shí)際操盤手。各地還積極利用廣播、電視、微信、標(biāo)語等公眾平臺(tái)向農(nóng)民群眾宣傳講解改革政策，充分調(diào)動(dòng)群眾參與改革的積極性、主動(dòng)性。三是加強(qiáng)督導(dǎo)考核。云南省建立每月通報(bào)制度，及時(shí)掌握各地改革進(jìn)展動(dòng)態(tài)，督促各地加快改革步伐。宜良縣成立了由縣委常委、縣人大主任、縣政協(xié)主席任組長，19名縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部任副組長，50個(gè)縣直部門主要領(lǐng)導(dǎo)為成員的8個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革指導(dǎo)組，負(fù)責(zé)聯(lián)鄉(xiāng)包片指導(dǎo)督促改革。曲靖市等試點(diǎn)地區(qū)通過簽訂目標(biāo)責(zé)任書，進(jìn)一步壓實(shí)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任和工作職責(zé)。瀘縣、宜賓市等印發(fā)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革考核辦法，通過層層簽訂責(zé)任書、級(jí)級(jí)落實(shí)責(zé)任，確保改革順利完成。四是強(qiáng)化經(jīng)費(fèi)保障。云南省落實(shí)本級(jí)財(cái)政預(yù)算1.19億元、市縣兩級(jí)財(cái)政配套近2260萬元，為全省改革試點(diǎn)及清產(chǎn)核資工作順利推進(jìn)提供了保障。曲靖市麒麟?yún)^(qū)除了財(cái)政資金支持，鎮(zhèn)、村、組還分別投入80萬元、100萬元、203萬元，進(jìn)一步強(qiáng)化資金保障。四川省正在積極爭取省級(jí)經(jīng)費(fèi)5152萬元，用于清產(chǎn)核資工作和《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織登記證》印制補(bǔ)助。內(nèi)江市市中區(qū)安排5500萬元用于扶持農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，安排300萬元工作經(jīng)費(fèi)，保障改革順利推進(jìn)。

　　(三)自選動(dòng)作有創(chuàng)新。在改革試點(diǎn)中，兩省狠抓關(guān)鍵環(huán)節(jié)，積極探索經(jīng)驗(yàn)，趟出一條符合本省實(shí)際、具有當(dāng)?shù)靥厣母母镏贰Ｇ瀹a(chǎn)核資環(huán)節(jié)，宜良縣創(chuàng)立“四不放過”標(biāo)準(zhǔn)，即資產(chǎn)清查不徹底不放過、問題解決不到位不放過、臺(tái)賬不規(guī)范不放過、群眾不認(rèn)可不放過，并就產(chǎn)權(quán)歸屬等14個(gè)問題出臺(tái)有關(guān)處理意見。成員身份確認(rèn)環(huán)節(jié)，四川省統(tǒng)一成員確認(rèn)的基本原則和政策界限，68個(gè)縣市細(xì)化成員確認(rèn)的具體條件和程序，指導(dǎo)集體經(jīng)濟(jì)組織民主確認(rèn)成員，通過民主協(xié)商形成了“一縣一策、一村一標(biāo)”。股權(quán)設(shè)置和管理環(huán)節(jié)，曲靖市、廣漢市因村施策，多種股權(quán)靈活設(shè)置，成員股、資源股、資產(chǎn)股等多元設(shè)置，契合民意;股權(quán)管理動(dòng)靜結(jié)合，“生不增、死不減”或“增減掛鉤、動(dòng)態(tài)平衡”。改革驗(yàn)收和評(píng)價(jià)環(huán)節(jié)，宜良縣按照“兩下兩上、開好四個(gè)會(huì)議”下要求，逐村進(jìn)行定量評(píng)分和定性評(píng)價(jià)，對(duì)評(píng)估驗(yàn)收中發(fā)現(xiàn)的問題下發(fā)整改交辦單逐一整改(“兩下兩上”即驗(yàn)收組組長下到鄉(xiāng)鎮(zhèn)召開動(dòng)員部署會(huì)、再分小組到村居評(píng)估驗(yàn)收打分，各村評(píng)估驗(yàn)收結(jié)果向鄉(xiāng)鎮(zhèn)集中反饋，驗(yàn)收結(jié)果匯總后向領(lǐng)導(dǎo)小組組長匯報(bào)。“四個(gè)會(huì)議”即全縣動(dòng)員培訓(xùn)會(huì)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)動(dòng)員部署會(huì)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)集中反饋會(huì)、雙組長聽取各驗(yàn)收組組長匯報(bào)會(huì))。特別是在改革中，部分試點(diǎn)地區(qū)將歷史遺留問題，如產(chǎn)權(quán)權(quán)屬糾紛、不規(guī)范經(jīng)濟(jì)合同等進(jìn)行了清理，不回避矛盾、不擱置問題，通過發(fā)揮各部門協(xié)調(diào)作用，定止紛爭，鞏固和擴(kuò)大了改革成果。

　　(四)改革成效初顯。一是試點(diǎn)工作基本完成。兩省堅(jiān)持試點(diǎn)先行、示范引導(dǎo)，第二批全國農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)單位工作扎實(shí)規(guī)范，均已基本完成清產(chǎn)核資、成員身份確認(rèn)、資產(chǎn)量化、股權(quán)設(shè)置、股權(quán)管理、成立股份經(jīng)濟(jì)合作社等改革任務(wù)。第三批全國試點(diǎn)單位正在緊鑼密鼓、有條不紊地開展工作，現(xiàn)已基本完成了清產(chǎn)核資工作。四川省還主動(dòng)作為，確定了60個(gè)縣(市、區(qū))作為省級(jí)試點(diǎn)單位。隨著試點(diǎn)推進(jìn)，兩省實(shí)現(xiàn)多點(diǎn)布局、點(diǎn)面開花，改革燎原之勢已經(jīng)形成。二是清產(chǎn)核資工作有序推進(jìn)。截至9月，云南省5509個(gè)單位(其中村級(jí)547個(gè)，占全省村數(shù)的5%)已完成清產(chǎn)核資，核實(shí)賬面資產(chǎn)總額782億元，清查集體土地面積3932.5萬畝。四川省11.6萬個(gè)單位(其中村級(jí)13601個(gè)，占全省村數(shù)的28%)已完成清產(chǎn)核資，核實(shí)賬面資產(chǎn)總額277.2億元，清查集體土地面積11872.3萬畝。通過清產(chǎn)核資，實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)清、賬目清、權(quán)屬清，為產(chǎn)權(quán)制度改革打牢了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。三是集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展路徑持續(xù)擴(kuò)展。兩省試點(diǎn)縣市立足自身優(yōu)勢，與產(chǎn)業(yè)振興、脫貧攻堅(jiān)、美麗鄉(xiāng)村、鄉(xiāng)村治理等相結(jié)合，積極探索集體經(jīng)濟(jì)有效實(shí)現(xiàn)形式。麒麟?yún)^(qū)文化街道新興一組利用交通優(yōu)勢將農(nóng)戶住宅底層商鋪、集體建設(shè)用地統(tǒng)一出租建成閩南建材廠，實(shí)現(xiàn)年經(jīng)營收入410萬元;大龍村通過土地入股、村民資金入股等方式成立旅游股份有限公司，帶動(dòng)農(nóng)戶發(fā)展特色農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游、民俗文化等產(chǎn)業(yè)。成都市形成了土地統(tǒng)一經(jīng)營型、資源開發(fā)利用型、集體物業(yè)租賃型等八種發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)模式。廣漢市友誼村通過產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)電子競價(jià)的方式，盤活了村里閑置的286畝水面資源，不僅實(shí)現(xiàn)了資源溢價(jià)，也成功撬動(dòng)了2億社會(huì)資本用于村內(nèi)景區(qū)開發(fā)，2017年集體經(jīng)營收入76萬元，實(shí)現(xiàn)村民人均分紅30元。四是鄉(xiāng)村治理體系進(jìn)一步健全。在農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革中，兩省注重建立健全基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治法治德治相結(jié)合的治理體系，實(shí)現(xiàn)了村黨組織領(lǐng)導(dǎo)、村民委員會(huì)自治、股份經(jīng)濟(jì)合作社經(jīng)營的新型農(nóng)村治理模式，強(qiáng)化了村級(jí)組織的經(jīng)濟(jì)運(yùn)營職能。同時(shí)，在改革過程中注重發(fā)動(dòng)農(nóng)民、組織農(nóng)民，增強(qiáng)了民主自治能力，鞏固了黨在農(nóng)村的執(zhí)政基礎(chǔ)。

　　二、一些問題值得關(guān)注

　　(一)還需加快工作進(jìn)度。從督查情況看，兩省試點(diǎn)工作到位、亮點(diǎn)可圈可點(diǎn)，但面上工作開展還需加快步伐。云南省5%的村、四川省28%的村完成了清產(chǎn)核資工作，其他村還處于起步階段或最后攻堅(jiān)中。下一步，還需各級(jí)黨委、政府層層傳導(dǎo)壓力，為改革再添一把火、再加一把勁兒，以確保明年完成余下的改革任務(wù)。

　　(二)還需及時(shí)總結(jié)推廣改革經(jīng)驗(yàn)。兩省試點(diǎn)地區(qū)已積累了不少好做法好經(jīng)驗(yàn)，對(duì)這些做法和經(jīng)驗(yàn)還需及時(shí)總結(jié)推廣，通過不同形式把經(jīng)驗(yàn)宣傳出去，讓農(nóng)民認(rèn)識(shí)到改革的好處，調(diào)動(dòng)農(nóng)民參與改革的積極性，以推動(dòng)兩省農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革工作。

　　(三)還需進(jìn)一步統(tǒng)一思想認(rèn)識(shí)。督查發(fā)現(xiàn)，在股權(quán)設(shè)置上，調(diào)研村普遍設(shè)置了集體股，且集體股占比較高，有的占到30%;在股權(quán)管理上，較多村選擇了3年或5年一調(diào)整的動(dòng)態(tài)管理模式;在股份配置中，極個(gè)別村沒有準(zhǔn)確理解中央關(guān)于土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變的政策精神，把農(nóng)戶承包地收歸集體統(tǒng)一經(jīng)營，以人人均等的方式配股分紅，對(duì)承包土地進(jìn)行了“重新分配”“平均分配”。究其原因，主要是基層領(lǐng)導(dǎo)干部在推動(dòng)工作中，對(duì)發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)的目的和意義認(rèn)識(shí)理解還不到位，還是按照發(fā)展傳統(tǒng)集體經(jīng)濟(jì)的思路，村干部做事要掌握集體資源、村集體發(fā)展公益事業(yè)和公共服務(wù)要留集體股的傳統(tǒng)意識(shí)還沒有轉(zhuǎn)過來。

　　此外，兩省普遍反映，希望中央加快集體經(jīng)濟(jì)組織立法進(jìn)程，進(jìn)一步明確農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的法人地位、相關(guān)權(quán)益等內(nèi)容;在國家層面出臺(tái)專門文件，加強(qiáng)基層經(jīng)營管理隊(duì)伍建設(shè)，以建立一支與工作職責(zé)相匹配的隊(duì)伍。

　　三、工作和政策建議

　　(一)加快改革步伐。進(jìn)一步壓實(shí)領(lǐng)導(dǎo)主體責(zé)任，發(fā)揮政治優(yōu)勢，積極對(duì)表中央改革要求，壓實(shí)責(zé)任，認(rèn)真研究、倒排工期，層層傳導(dǎo)壓力，加快全省面上工作的推進(jìn)步伐，確保2019年基本完成農(nóng)村集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資工作，2021年基本完成農(nóng)村集體經(jīng)營性資產(chǎn)股份合作制改革。強(qiáng)化部門之間的協(xié)調(diào)配合，繼續(xù)發(fā)揮各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)小組的作用，發(fā)改、財(cái)政、國土、稅務(wù)等成員單位要更積極更直接更深入地參與其中，相互配合、相互支持，在土地利用、稅收優(yōu)惠、金融支持、財(cái)政保障等方面給予大力支持，齊心協(xié)力共同完成改革任務(wù)。

　　(二)把握好改革的邊界和底線。注重改革的協(xié)同性、系統(tǒng)性，在農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革推進(jìn)中既要按期保質(zhì)完成改革任務(wù)，也要注意與扶貧、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展、農(nóng)村土地管理、穩(wěn)定農(nóng)村基本經(jīng)營制度等政策做好銜接，在工作布局中緊緊扭住既定的政策方向和目標(biāo)，統(tǒng)籌謀劃、協(xié)同推進(jìn)。發(fā)揮好農(nóng)民的主體作用，在政策解讀和宣傳中，要讓農(nóng)民認(rèn)識(shí)到改革的好處和實(shí)惠，使其真正參與改革、支持改革;通過優(yōu)化支持政策，采取后補(bǔ)助、以獎(jiǎng)代補(bǔ)等方法進(jìn)一步調(diào)動(dòng)農(nóng)民主動(dòng)性，使其成為改革的推動(dòng)者、受益者。在成員身份確認(rèn)、股權(quán)設(shè)置與管理、發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)等關(guān)鍵環(huán)節(jié)處理好公平與效率、利民與強(qiáng)村的關(guān)系，不斷放權(quán)、賦權(quán)于民。

　　(三)深化改革成果。及時(shí)總結(jié)推廣改革經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)對(duì)試點(diǎn)單位好經(jīng)驗(yàn)好做法的總結(jié)，盡快提煉升華為指導(dǎo)面上工作的政策，推動(dòng)兩省農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革工作。積極探索集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展多元模式，改革永遠(yuǎn)在路上，已完成改革規(guī)定動(dòng)作的集體經(jīng)濟(jì)組織，要進(jìn)一步完善制度建設(shè)，深化改革內(nèi)容，探索集體資產(chǎn)股份權(quán)能多種實(shí)現(xiàn)形式。正在改革過程中的集體經(jīng)濟(jì)組織要在資源開發(fā)型、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)型、物業(yè)租賃型、鄉(xiāng)村旅游型等多種模式中找到與自身實(shí)際相符合的發(fā)展路徑。同時(shí)，盡快搭建農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)，促進(jìn)城鄉(xiāng)要素自由流動(dòng)，激活農(nóng)村集體閑置資產(chǎn)，提高農(nóng)村產(chǎn)權(quán)利用效率。

　　(督查組成員 吳宏耀：農(nóng)業(yè)農(nóng)村部黨組成員、中央農(nóng)辦秘書局局長;陳良彪：農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心副主任;譚建國：民政部基層政權(quán)和社區(qū)建設(shè)司司長助理;楊霞：農(nóng)業(yè)農(nóng)村部政策與改革司副處長;劉洋：中央農(nóng)辦秘書局副調(diào)研員;陳加齊：農(nóng)業(yè)農(nóng)村部政策與改革司干部)