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　　親戚家所在的村位于河南東部平原，是一個典型的傳統農業村。村子緊鄰省道，共有兩個村民小組，180多戶農戶，約800人。2019年春節，利用回鄉過年機會，我對該村的宅基地情況進行了詳細了解，一個強烈的感覺是“太復雜”，即使是本村人一般也很難說清楚。整體可以概括為宅基地來源多樣、存在問題多、治理難度大。

　　一、宅基地取得來源

　　按照土地管理法規定，宅基地屬于村集體所有、農戶無償取得。在土地數量限制、村級資產管理混亂和農戶建房需求迫切等因素作用下，該村現有的宅基地主要通過無償分配、購置和私下買賣三種方式取得。

　　一是無償分配。2002年之前，該村的新增宅基地主要通過無償分配方式取得。分配依據是農戶家中“兒子”數量，即多一個兒子多分一處宅基地，但父母必須與其中一個兒子共用一處宅基地。一般是長子、次子結婚后分戶單獨建房，小兒子使用家庭原有宅基地和房屋，面積是0.4畝。2002年，該村進行了最后一次宅基地無償分配，已出生男孩無論年齡大小均分得了宅基地。

　　二是向村集體購置。2002年，該村對全村土地進行了統一摸底、調整，耕地打亂重分后全部承包到戶，村內空閑地和部分荒地按照宅基地分配條件無償劃撥到戶，其余荒地以承包的名義，按照每塊面積0.4畝3000元的價格“一次性賣斷”，農戶“只要有錢就可以買，買后就永遠是你的，建房干啥都行”。據村民介紹，當時共“賣出”56塊，全部在省道兩側。至此，該村耕地、空閑地、荒地等均已明確到戶，再沒有土地可供用于滿足未來農戶的宅基地需求。據村民介紹，“大概三五年前，這些買的地在鄉里調查時已列為宅基地。”

　　三是私下買賣。村莊所屬的縣年財政收入約8億元，經濟雖不發達，但房價較高，目前約5000元/平方米。該村距離縣城約25公里、距離鎮上約3公里，受距離、房價和就業等因素影響，村民到城鎮購房意愿不高，目前僅有5戶在縣城和鎮上買房。因此，農戶的新增宅基地需求主要通過私下買賣解決。按照宅基地位置、地上房屋情況等不同，每塊宅基地及其上房屋的價格2萬-6萬元不等。一般通過雙方共同熟悉的村民或親戚牽線說和、商定價格，一次性“買斷”。如果有宅基地使用權證和房屋所有權證則交付，沒有也不影響交易，不辦理變更登記，即證書上仍是原戶主姓名。村民表示，這種現象在村內不少，因現在居住分散，很難說到底有多少。

　　雖然可以做以上分類，但具體到某一個農戶或者某一塊宅基地時，可能多種情形相互交織，構成宅基地的復雜狀況。如村民張大伯家，現有臨省道的兩塊宅基地，因兩個兒子均在外地工作，因此一處自住，一處空置栽有樹木。這兩處宅基地原為上世紀90年代初村集體給張大伯家劃分的責任田，開始只在田頭建了三間房屋用于存放農具和農產品。2002年村里統一調整土地時，張大伯以村內擴展道路沖占了部分原有的宅基地為理由，無償取得了這兩處宅基地，并如數得到了承包地。張大伯家在村內原有一處宅基地，系祖輩大宅院縱向分為四塊，分別留給家族兩個支脈的四個子孫使用。為相互牽制避免院內通行糾紛，祖輩將四塊宅基地在兩支脈間插花分配。約10年前，張大伯和一個兄弟搬出后，另外兩戶為避免外人住進來產生糾紛，將他們的宅基地“買下”。因此，從表面上看，張大伯家現在僅有兩塊無償分配的宅基地，情況簡單明了，但背后形成過程錯綜復雜，外人很難了解清楚。

　　二、宅基地現狀

　　因管理不到位，該村村莊建設混亂、農戶紛紛外遷沿道路兩側建房，村內空心化、村外無序化建設，“一戶多宅”、閑置浪費現象嚴重。

　　一是規劃管理混亂。與附近的其他農村不同，該村村內原無硬化道路，一條主干道坑坑洼洼，到處積水，通行不便。其他道路中“半截路”較多，即道路不貫通，會突然被房子攔斷，需要繞行。據村民介紹，該村前些年管理混亂，房屋建設隨意性大，“誰家要蓋房，給村干部送點兒禮就行了”，導致村內建設無序，基礎設施跟不上，農戶為了方便紛紛外遷到省道兩側。對外遷農戶建房，村內也是睜一只眼閉一只眼，“主要靠上頭管”。

　　二是荒廢閑置普遍。該村原村莊內空置荒廢院落隨處可見。據介紹，原村莊內共有宅基地186處，其中空置69處，約占宅基地總數的37.1%。因到城鎮購房者少，為改善居住條件、滿足兒子結婚需要，沒有空置的宅基地上農戶多已建設兩層樓房。年代較新的樓房與廢棄院落相互“插花”，對比鮮明。省道兩側56處宅基地中，15處未建房，主要原因是購買農戶原來沒有建房需求，近兩年管理收緊，不讓開展建設。

　　三是占用耕地現象突出。該村建房占用耕地，主要包括兩種情形：一是2002年購置的宅基地建房時位置后移占用相鄰耕地。據村民說，縣交通部門要求建房需距離省道中心線27.5米以上，但省道兩側56處宅基地是按照距離中心線20米劃分的，造成農戶建房空間不足。因此，農戶多與相鄰的承包農戶商議，“買斷”小部分承包地用于擴充建房空間，從而造成房屋“插花種進”承包地的現象突出。二是直接在承包地上建房。少數承包地在省道兩側的農戶，直接在自家承包地上建房。如張某兄弟三個，將父母的承包地分為四塊，各建一處住宅，并賣出一處給其他農戶建房。

　　三、幾點思考

　　一是村與村之間情況差別較大，政策制定不可一刀切。宅基地情況與村莊地理位置、自身傳統習慣、村級自治、村內宗族等密切相關，即使客觀條件相似，但民情不同，也相去甚遠。如同處交通要道的刁陵村，是集市所在地，宅基地建設相對規范，當地農戶認為“誰家的宅基地誰建房，不能擋路多占亂占妨礙別人”是理所當然，村內歷來如此。因此，對宅基地相關問題的認識和政策制定要建立在充分了解實踐情況的基礎上，不能一概而論，過于溫和或過分偏激。

　　二是化解歷史遺留問題需要有足夠的耐心。從該村的宅基地歷史可以看到，實踐中宅基地問題遠比常規調研中展現出來的更為復雜。如該村房屋侵占耕地問題，涉及相當一部分農民利益，簡單地拆除或者承認均存在很大隱患，需要通過加強管理，隨著人口轉移、房屋老化等逐步消化，這可能會經歷相當長的一段時間。宅基地糾紛化解也面臨相同的情況，涉及農村熟人社會的情理等因素，“農村的事兒說不清楚”，因此，不但要保持耐心，還需充分依靠農村社會自身力量解決。

　　三是需要盡快出臺宅基地有關政策文件。農戶對宅基地問題很關注，但現有宅基地政策分散在相關法律和政策文件中，又缺乏農民熟悉的政策傳播渠道，因此，近一段時間網上的各種報道和專家言論，讓農民產生了一定程度的擔憂。“國家是不是要對宅基地收費”“我常年在外面打工，宅子是不是要被收回去”等是他們問得最多的問題，還有農民說“要是準備收空宅基地的話你告訴我一聲，我提前建上房”。建議盡快出臺《關于進一步加強農村宅基地管理的通知》并加強宣傳，明確宅基地管理的底線和鼓勵發展的方向，穩定群眾預期。

　　(作者單位：農業農村部農村合作經濟指導司)