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　　2013年，黨的十八屆三中全會明確提出，“允許農民以承包經營權入股發展農業產業化經營”。2015年、2016年中央1號文件進一步強調，引導農民以土地經營權入股龍頭企業和農民合作社。在局部試點后，2017年、2018年農民專業合作社法、農村土地承包法先后修改，農業農村部、國家市場監管總局等六部門出臺了開展全面試點的指導意見，農村土地經營權入股發展產業化經營(以下簡稱土地入股)迎來了發展新機遇。

　　二、土地入股前期試點艱難探索

　　為貫徹落實中央要求，2015年至2017年，農業農村部在黑龍江等7個省(市)開展了土地經營權入股發展農業產業化經營試點，入股農戶29萬多戶，涉及土地面積90多萬畝。初步統計，全國入股承包土地2419萬畝，比2012年增加了47%。

　　(一)取得初步成果

　　試點地區通過土地入股不僅用活了土地經營權，促進適度規模經營、集聚鄉村發展要素，激活了產業振興發展動能，而且在入股方式、風險防范、配套措施等方面取得了階段性成果。一是形成多種入股模式。農民以土地經營權直接入股公司、農民與原公司成立新公司、土地經營權直接入股合作社、農民與原公司共同入股合作社、土地經營權先入股合作社再入股公司、農民與公司開展非法人形式的股份合作等六種模式。二是建立風險防范機制。從公司和農民合作社章程、財務公開、日常監督等制度建設方面，充分保障農民的權益，重點推廣“保底收益+股份分紅”利益分配機制。通過財政與公司、農民共同出資設立風險保障金，降低經營不善時農民面臨的風險。三是出臺配套政策措施。黑龍江省樺南縣、浙江省桐廬縣、山東省青州市等地制定了土地經營權入股的相關管理辦法和示范合同，江蘇省常州市武進區、重慶市涪陵區等地建立了土地經營權價值評估和流轉指導價格發布機制。

　　(二)發現難點問題

　　在試點推進中，盡管當地政府進行了動員發動、出臺了特殊政策，但整體覆蓋面不大，主要是存在法律、制度上的約束，也有農民和經營主體心存顧慮、積極性不高、需求不足的問題。

　　1. 土地承包經營權入股的法律屬性還未明確。2017年之前，土地經營權僅是政策文件表述，《農村土地承包法》等法律中，只有“土地承包經營權”的表述，并沒有“承包權”和“經營權”的規定，這也導致實踐中土地入股在組織依法設立、依法運行等方面，存在諸多隱患。

　　2. 法律以及解釋對土地入股存在限制。當時《農村土地承包法》第42條規定“承包方之間為發展農業經濟，可以自愿聯合將土地承包經營權入股，從事農業合作生產”。全國人大法工委對此解釋：入股應在承包方間進行，不包括將土地承包經營權量化為股份，投入到從事農業生產的工商企業或者公司，也不包括將土地承包經營權作為投資成立農業經營公司。很明顯，對土地能否入股公司，在法律上尚有疑慮。

　　3. 土地承包經營權入股設立組織存在障礙。《公司法》《農民專業合作社法》都規定出資的資產必須“可以用貨幣估價并可以依法轉讓”，未列舉農村承包地作為可選出資方式，當時，土地承包經營權在自由轉讓上存在剛性障礙，《農村土地承包法》第41條規定土地承包經營權轉讓僅限于農戶之間，也缺乏權威的價格評估機制。

　　二、土地制度改革破解土地入股法律障礙

　　隨著農村土地制度改革深化，落實集體所有權、穩定農戶承包權、放活土地經營權，從中央文件、領導講話中的表述上升為法律條款，為土地入股設立各類土地股份經營組織掃清了法律障礙。

　　(一)農民專業合作社法率先突破。2017年修訂、2018年執行的農民專業合作社法第13條規定“農民專業合作社成員可以用貨幣出資，也可以用實物、知識產權、土地經營權、林權等可以用貨幣估價并可以依法轉讓的非貨幣財產，以及章程規定的其他方式作價出資。”直接明確規定土地經營權可以作價出資，至此以土地經營權作價出資可以依法設立合作社。

　　(二)農村土地承包法全面破局。2018年底修改的農村土地承包法對于農村土地的所有權、承包權、經營權有明確表述，第10條規定“國家保護承包方依法、自愿、有償流轉土地經營權，保護土地經營權人的合法權益，任何組織和個人不得侵犯。”對土地經營權在第二章第5節有12條細化規定，涵蓋經營權獲得、登記、流轉等諸多方面，尤其在第36條規定“承包方可以自主決定依法采取出租(轉包)、入股或者其他方式向他人流轉土地經營權，并向發包方備案。”土地經營權能夠向本集體經濟組織以外人員或組織流轉，入股到公司得到合法依據。

　　(三)部委文件解決登記問題。2018年底農業農村部、國家市場監管總局等六部門出臺的《關于開展土地經營權入股發展農業產業化經營試點的指導意見》，更是明確“以土地經營權入股公司，注冊資本實行認繳登記制，由申請人對入股的注冊資本數額、合法性、真實性負責。”“允許農民以土地經營權作價出資加入農民專業合作社，依法予以登記，由申請成員對土地經營權合法性負責。”至此，以土地經營權入股公司，作價出資加入農民專業合作社等土地股份組織的設立登記問題得到全面解決。

　　三、土地改革配套政策支撐土地入股試點穩步實施

　　農村土地改革試點探索為土地制度改革提供了線索、依據，使本次農村土地承包法等法律法規的修訂更加呼應實踐發展需要，同時相關規律對于土地改革配套政策制定增強針對性要求，土地改革配套政策落地能夠使土地入股等試點穩妥推進實施。

　　(一)土地確權登記頒證制度。自2012年以來，農村承包地確權頒證工作全面推進，2018年底全國已經基本完成，農戶承包地權屬關系明確為土地經營權入股等流轉奠定了扎實的基礎，新修訂的農村土地承包法第41條規定“土地經營權流轉期限為五年以上的，當事人可以向登記機構申請土地經營權登記。”對于入股這種長期流轉的，可以通過申請登記，穩定入股雙方的預期，保護流轉雙方的權益，有利于打消雙方顧慮，調動參與入股的積極性。

　　(二)土地流轉市場培育健全。近年來各地建立健全土地經營權公開流轉市場，搭建土地流轉服務平臺，提供入股等供求信息、合同鑒證、糾紛調解等服務;試點地區探索建立土地經營權價格評估機制，下一步還要研究出臺土地經營權的出資評價管理辦法，發展第三方土地經營權評估機構，為土地的入股作價、股份處置、股份退出等提供便利條件。

　　(三)工商企業流轉審核制度。農業規模化經營推進中工商企業越來越多進入現代農業，既要吸引資本、技術等先進要素，又要防止農地“非農化”，新修訂的農村土地承包法第45條規定“縣級以上地方人民政府應當建立工商企業等社會資本通過流轉取得土地經營權的資格審查、項目審核和風險防范制度。”第38條土地經營權流轉原則中明確“受讓方須有農業經營能力或者資質。”這是對于土地經營權流向工商企業有限開放，對于工商企業的資格審查、項目審核和風險防范看似另眼相看、設置關卡，實質是協助跨行進入農業的工商企業“把關號脈”，對于集中連片入股開展農業經營的土地股份組織提前風險評估有利于降低經營風險。

　　(四)土地增值投入補償制度。為了鼓勵土地受讓方投入積極性，新修訂的農村土地承包法第43條規定“經承包方同意，受讓方可以依法投資改良土壤，建設農業生產附屬、配套設施，并按照合同約定對其投資部分獲得合理補償。” 以開展規模化經營為主的土地入股往往要進行土地整治、改善基礎設施，土地增值投入補償制度有效保護土地股份組織投資回報補償權，有利于激勵其從長期利用土地、發展高標準農業角度出發增加投入。

　　(五)土地融資擔保權能完善。經過前期試點，土地經營權能夠融資擔保。新修訂的農村土地承包法第47條“承包方可以用承包地的土地經營權向金融機構融資擔保，并向發包方備案。受讓方通過流轉取得的土地經營權，經承包方書面同意并向發包方備案，可以向金融機構融資擔保。”這一重大創新突破，使土地經營權權能更加完善，對于土地規模化入股的土地股份組織能夠獲得土地融資擔保權，能夠提高貸款可獲得性，解決農業經營融資難題，提升土地經營權價值，有利于吸引經營主體采用入股模式發展產業化經營。

　　(作者單位：農業農村部鄉村產業發展司)