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　　新修訂的土地管理法頒布以來，各地宅基地管理職能逐漸依法從自然資源部門轉移到農業農村部門。但部分地方宅基地職能并未順利移交，對農民申請宅基地建房造成一定影響。浙江省樂清市轄14個建制鎮、3個鄉、8個街道，村規模優化調整后472個行政村、115個村改社區股份經濟合作社，2019年末人口130.89萬人。2019年3月該市農業農村部門機構改革基本到位，12月宅基地職能移交基本到位。截至2020年3月31日，該市鄉鎮共收到宅基地申請644件，已出具資格預審書190份，已出具宅基地批準書51個。筆者以樂清市為例，回顧宅基地職能移交過程及做法，分析職能順利移交的因素，對完善宅基地審批管理提出建議。

　　一、宅基地職能移交過程及做法

　　按照宅基地職能移交對接程度，可分為三個階段。

　　1. 第一階段，機構改革后的例行對接。2019年3月，市農業農村部門機構改革三定方案明確承擔農村宅基地改革管理有關工作，指導宅基地分配、使用、流轉、糾紛仲裁管理和宅基地合理布局、用地標準、違法用地查處，指導閑置宅基地和閑置農房利用。同月，當地農業農村部門與自然資源部門召開了職能交接商討會，就有關職能問題進行了初步溝通。

　　2. 第二階段，職能轉移對接提速。2019年7月，經兩部門初步協商，報經市政府辦公室協調，形成三點意見并通知執行：一是設立宅基地管理職能交接過渡期，時間截止2019年9月30日，如遇特殊情況可適當延期。過渡期內，由自然資源部門代為履行宅基地分配、使用、流轉、糾紛仲裁管理和宅基地合理布局、用地標準、違法用地查處等職能。二是農業農村部門啟動工作平臺引入和搭建，自然資源部門配合做好技術支持和業務培訓。農業農村部門、鄉鎮要抓緊建立完善執法隊伍。三是各鄉鎮要落實專人派駐轄區自然資源所，參與宅基地審批過程中涉及原住宅、戶內人口審查工作。

　　3. 第三階段，市政府主導下對接倒計時。由于人員不足、業務不熟悉等多種因素，兩部門在職能交接過程中仍存在一些問題。2019年10月初，市政府分管土地、農業農村的副市長組織召開協調會，形成專題會議紀要：一是為確保職能交接過程中基層服務流程不斷檔、服務質量不下降、服務效率不影響，同意過渡期延長至2019年12月31日。二是農業農村部門牽頭對《樂清市個人住宅建設管理辦法》進行修改，并做好工作平臺引入、搭建，自然資源部門牽頭對審批流程進行修改。三是過渡期間個人住宅建設土地資格預審交由鄉鎮行使，各鄉鎮要確定責任科室和責任人。四是鄉鎮綜合執行改革實施前，自然資源部門負責個人住宅建設用地違法查處工作。至此，移交工作進入倒計時。

　　宅基地職能移交過程中的做法：

　　一是明確職能，健全隊伍。全市25個鄉鎮，宅基地職全部落在農業農村辦，并從村鎮辦、原國土所臨時人員中抽出力量充實農業農村辦。截至2020年3月，鄉鎮宅基地管理人員共有144人，其中分管領導、農業農村辦負責人61人，宅基地專管員51人，窗口收件人員32人(一般是臨時人員)，基層宅基地管理隊伍基本形成。

　　二是加強培訓，熟悉業務。鄉鎮明確職能承接機構后，盡快熟悉業務成為當務之急。為此，農業農村部門舉辦了系列培訓，先后舉辦農村宅基地管理人員培訓、審批系統使用業務培訓、宅基地審批骨干業務討論會，從新土地管理法、宅基地管理職能變化、個人住宅建設資格預審、審批流程、各類表單使用等作了全面培訓。此外，建立了宅基地管理工作微信群，邀請了自然資源部門熟悉審批業務的人員參群，與農業農村部門聯合對鄉鎮提出的具體業務問題作線上解答。

　　三是搭建平臺，健全機制。宅基地審批管理涉及不同部門審批環節和相關數據，建立信息化審批管理系統非常重要。經市政府協調，農業農村部門于2019年10月正式啟動系統開發，新系統業務流程調入宅基地歷史數據、不動產數據、戶籍信息、婚姻信息等與宅基地審批對象、面積相關數據，建立了鄉鎮與自然資源所并聯審批通道，設立了農業農村部門對鄉鎮的審批管理監督機制，實現讓數據多跑路、群眾少跑路，提高審批效率。2020年1月1日，全市個人住宅建設用地審批系統上線試運行。目前，該系統經過試用和完善，基本解決了鄉鎮審批平臺問題。

　　四是修改辦法，明確依據。《樂清市個人住宅建設管理辦法》是基層開展審批的直接依據。機構改革和法定職能變化后，該辦法急需修訂。考慮到辦法中涉及的審批對象、大中小戶的確定、面積標準等是依據《浙江省實施中華人民共和國土地管理法辦法》制定的，目前浙江省實施辦法并未修訂，因此，把文件修訂的重點放在部門職能和審批流程的變化上，重新整理農業農村部門、自然資源部門及鄉鎮的職能問題，以及因職能調整引起審批流程變化問題。而對審批涉及的規劃用地、審批對象、面積標準等具體標準暫不修改，使基層審批盡快過渡，對農民建房影響降到最低。目前，新修訂的《樂清市個人住宅建設管理辦法》已通過市政府常務會議同意并發文實施。

　　五是加強協調，理順執法。2020年3月，經市政府分管土地、農業農村的副市長協調，明確由農業農村部門履行宅基地執法職責，具體由農業綜合執法隊承擔，人員由司法局負責培訓并發證。制定巡查責任捆綁制度，農業農村部門負責面上巡查，鄉鎮負責轄區內巡查，自然資源部門負責農用地、未利用地巡查，綜合行政執法部門負責建設用地巡查，發現違法行為立即簽發停工通知，并及時函告農業農村部門，由農業農村部門做出處罰決定后，相關部門、鄉鎮街協助執行。

　　二、宅基地職能順利移交因素分析

　　1. 解決思想認識問題，是職能順利移交的基礎。對宅基地職能的變化，農業農村部門和自然資源部門起初都存在一定程度的思想認識問題，對職能移交并不積極。隨著對政策的深入了解，思想逐漸發生變化。思想上發生變化后，兩部門的對接更加緊密，對鄉鎮的指導更加堅決，對部分鄉鎮存在不理解、不愿接的思想，給予堅定的指導，使鄉鎮統一了思想，人員逐漸調整到位，職能承接加快了進度。

　　2. 找準移交工作切入點，是職能順利交接的關鍵。自然資源部門宅基地管理職能是分散到各個科室的，沒有一個科室可以整理出相應的移交清單，難以整理一套資料進行移交。如果就移交而去討論應該交些什么，移交容易陷入僵局。而以群眾最關心也是最緊迫的個人建房審批為切入點，移交目標就清晰了。圍繞個人建房審批，組建宅基地審批管理隊伍、搭建審批管理平臺，承接工作就順理成章。當然，隨著審批工作推進，宅基地歷史遺留辦證的審核、宅基地違法查處等問題，也就順利提上日程。目前宅基地歷史遺留辦證審核的有關文件已啟動修改。

　　3. 主動作為建立隊伍，是職能順利交接的保障?！吨醒朕r村工作領導小組辦公室 農業農村部關于進一步加強農村宅基地管理的通知》指出，宅基地管理具體工作由農村經營管理部門承擔。隨著農村改革發展的不斷深入，基層農村經營管理部門的任務越來越重，不僅承擔農村土地承包管理、新型農業經營主體培育、集體經濟發展和資產財務管理等常規工作，還肩負著農村土地制度、集體產權制度和經營制度的改革創新等重要職責，本輪機構改革后，又增加了宅基地管理、鄉村治理等重要任務。當前，鄉鎮的農村經營管理職能由農業農村辦承擔，并明確1人(大鎮2人)負責農村經營管理工作，基層管理體系不健全、隊伍不穩定、力量不匹配等問題十分突出，難以承接宅基地管理職責。因此職能移交初期，市、鄉鎮兩級的農經部門抵觸情緒較大。但思想認識轉變后，通過多次主動與當地領導匯報溝通，引起領導重視。雖然目前未增加編制，但采取調劑等方式增加了人員，初步建立起宅基地管理隊伍。農業農村局抽調了2人充實科室力量，鄉鎮建立起144人的宅基地管理隊伍，基本滿足了當前工作需要。

　　三、完善宅基地審批管理的思考與建議

　　1. 以農民建房“一件事”辦事改革為契機，完善宅基地審批管理?！吨醒朕r村工作領導小組辦公室 農業農村部關于進一步加強農村宅基地管理的通知》指出，農村宅基地管理和改革是黨和國家賦予農業農村部門的重要職責。浙江省農業農村廳、自然資源廳《關于做好宅基地相關工作的指導意見》指出，各級農業農村部門要牽頭做好宅基地及農民建房審批“一件事”辦理工作。頂層設計已經明確，基層農業農村部門應主動擔當。建議以農民建房“一件事”辦事改革為契機，以鄉鎮農業農村辦負責發批準書為龍頭，加大自然資源所規劃、農轉用并行審批力度，壓縮審批時間。建立由鄉鎮農業農村辦牽頭的“四到場”工作機制，進一步精簡測繪次數、到場次數，方便農民建房。市、鄉鎮兩級由農業農村部門牽頭，建立宅基地管理日常聯絡機制，提高涉及宅基地審批的部門溝通效率，及時解決宅基地審批中日常對接問題。

　　2. 以宅基地管理制度改革試點為契機，逐步化解農民建房用地緊張和宅基地閑置并存矛盾。樂清素有“七山二水一分田”之稱，農民建房用地素來緊張，但是農村宅基地閑置也同時存在。一邊是住房困難戶申請宅基地難，一邊是宅基地閑置或超面積建房現象，群眾意見較大。目前樂清市被列入農村宅基地管理制度改革國家級試點。建議以此為契機，加快研究宅基地資格權取得和處置辦法，通過資格權有償調劑或兌換商品房購房補償等方式，減輕宅基地新增指標壓力。加快宅基地超面積有償使用和退出機制研究，盤活農村閑置宅基地。力爭探索出一條“總量控制、利用集約、布局合理、權益保障、管理高效”的農村宅基地管理新路子，進一步推動美麗鄉村建設和鄉村振興，進一步增強農民獲得感和幸福感。

　　3. 以落實宅基地“三權分置”為契機，進一步提高村級主體宅基地管理能力?！吨醒朕r村工作領導小組辦公室 農業農村部關于進一步加強農村宅基地管理的通知》指出，建立部省指導、市縣主導、鄉鎮主責、村級主體的宅基地管理機制。《農業農村部 自然資源部關于規范農村宅基地審批管理的通知》指出，村級組織要健全宅基地管理申請審核有關制度，確保宅基地分配使用公開、公平、公正。從宅基地的性質看，村級對健全宅基地管理機制是重要的一環。宅基地改革的目標是“三權分置”目標，建議明確宅基地所有權具體權能及落實方式，明確所有權的處分權和收益權等權能內涵，增強所有權權能落實的法律保障，防止所有權虛置，防止農戶宅基地使用權成為事實上的私有權。嚴格落實規劃的前提下，通過完善政策措施，增加村級在農戶宅基地管理中的審核權。同時，要夯實村級組織建設，提高村級組織公開、公平、公正管理宅基地的能力。

　　(作者單位：浙江省樂清市農業農村局)