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　　農村集體產權制度改革是我國全面深化農村改革的關鍵所在，是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要任務。2018年，江蘇省被農業(yè)農村部確定為全國首批三個農村集體產權制度改革整省推進試點之一，省委、省政府高度重視，各地細化方案舉措，狠抓工作落實，農村集體產權制度改革取得了階段性成果，走在全國前列。

　　一、改革進展及成效

　　江蘇省委、省政府始終把農村集體產權制度改革作為全面深化農村改革的重要任務，積極探索，穩(wěn)步推進。目前，江蘇省確認集體經濟組織成員超過4000萬，完成股份量化的村(居)超過15000個，已有超過1萬家集體經濟組織在全國系統(tǒng)內登記賦碼，全省近90%村(居)基本完成改革，全省改革進入整體收尾、重點攻堅階段。

　　二、創(chuàng)新經驗及做法

　　(一)多措并舉清核資產，探索“三資”監(jiān)管新模式

　　一是全面摸清集體資產家底。農村集體產權制度改革，摸清家底是基礎。江蘇省先行先試，形成各具特色的清產核資工作法，如“5432”工作法、“三全八步九統(tǒng)一、實測實查清資產”工作法等。二是建立科學規(guī)范的資產管理制度。江蘇省構建集體資產財務管理新制度框架，各地積極貫徹落實科學管理。如南京建立農村集體資產登記、保管、使用、處置和報告制度，健全集體資產產權登記簿，初步實現(xiàn)了農村集體資產精準管理。三是全面提升集體資產管理信息化水平。江蘇省積極探索“互聯(lián)網+三資”管理模式，以“三資”監(jiān)管信息化帶動“三資”監(jiān)管制度化、公開化。如徐州統(tǒng)一建立以農村集體“三資”管理為重要內容的“陽光扶貧+”監(jiān)管服務平臺，通過平臺處理全市村級財務，并使用“村務卡”結算，而“村務卡”開支信息與村級賬務、涉農資金、集體“三資”、干部親屬信息相關聯(lián)，能夠有效降低管理風險。

　　(二)靈活嚴謹界定身份，扎實保障農民財產權益

　　一是統(tǒng)籌兼顧綜合界定身份。江蘇省堅持因地制宜、分類施策的原則，從“一村一策”甚至“一組一策”的基層探索起步，綜合考量戶籍、土地承包經營、嫁娶生育、合法收養(yǎng)、在讀大中專學生和現(xiàn)役士兵等多種情況，尋求農民群眾公認的“最大公約數”。二是注重保護弱勢群體。江蘇省專門下發(fā)文件保護農村婦女等弱勢群體的權益，對征地代勞、就地農轉非、小城鎮(zhèn)建設戶口遷出等特殊情形人員也予以考慮，注重成員界定寬容性，差異化確定股權比例。三是注重民主協(xié)商討論。江蘇省充分尊重農民群眾意愿，鼓勵重大事項由農民群眾民主討論決定。如鹽城對法律法規(guī)或上級政策沒有明文規(guī)定的事項，實行“一縣一策”“一鎮(zhèn)一策”“一村一策”，特別是村一級，由村民會議或村民代表會議討論決定，并“三榜”公開定案。

　　(三)合理設置股份權能，探索收益分配新格局

　　一是明確股權設置。江蘇省尊重歷史、照顧現(xiàn)實，因地制宜設置了多種股份形式，最大限度地平衡和化解矛盾。如南京集體資產股權設置以人口股為主，對成員、資產情況復雜的村，還設立土地股、集體股(一般不超過20%)等，江北新區(qū)還對跨村擔任村黨組織書記、社區(qū)會計等村干部賦予成員身份，每崗一股，“人在股在、人走股消”，有效解決身份問題。二是穩(wěn)定股權管理。江蘇省股權管理以靜態(tài)模式為主，但允許結合當地實際情況由動態(tài)向靜態(tài)過渡，兼顧公平和效率。如常州在股權管理上，對城中村、城郊村、園區(qū)村等一般城市化地區(qū)，實行“量化到人、固化到戶”的管理，對農業(yè)地區(qū)或凈資產較少的村，采用動態(tài)管理，條件成熟后再固化。三是明確股份權能責任。江蘇省股份權能責任明晰，強化了農民的獲得感和責任感。如南京在賦予農民對集體資產股份的占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承等權能同時，也規(guī)定了依法依規(guī)繳納物業(yè)費、協(xié)助維護社會治安等應遵守的責任義務。

　　(四)提高集體增收能力，推動集體資產規(guī)范流轉

　　一是盤活“沉睡”資產。江蘇省支持各地區(qū)通過多元化手段，積極發(fā)展以資產租賃型、企業(yè)股份型、農業(yè)開發(fā)型為主的新型村級集體經濟。如南京高淳區(qū)改革試點支持村集體積極盤活閑置廠房、學校、工廠等建設用地，新建物業(yè)用房、倉儲物流用房。二是鼓勵抱團發(fā)展。江蘇省鼓勵整合資源抱團發(fā)展村集體經濟，如以無錫為代表的部分地區(qū)，引導各村(社區(qū))聯(lián)合建立集體經濟發(fā)展平臺，通過創(chuàng)辦合作聯(lián)社的方式加強聯(lián)合經營、抱團發(fā)展。三是規(guī)范產權流轉。江蘇省建設了全省統(tǒng)一的農村產權交易信息服務平臺，在全國規(guī)范產權流轉方面走在前列。如探索建立市、縣(市、區(qū))、鎮(zhèn)(街)多層次產權交易市場，建立健全農村集體資產資源交易管理制度，做到應進必進、杜絕場外交易，積極推進信息公開。

　　三、存在的主要問題

　　(一)區(qū)域經濟發(fā)展不平衡

　　江蘇省內區(qū)域經濟發(fā)展不平衡問題突出，南北差異較大。在江蘇省，農村除了有土地資源，蘇南地區(qū)普遍有資產、資金;蘇中地區(qū)較多的有資產，部分村有資金;蘇北地區(qū)，普遍沒有資產，較少村有資金。因此，江蘇省改革完成度較高的行政村(居委會)主要集中在蘇南、蘇中地區(qū)，并形成了蘇南地區(qū)深化改革、創(chuàng)新發(fā)展;蘇中地區(qū)鞏固改革成果、擴大覆蓋范圍;蘇北地區(qū)開展試點、探索路徑的不平衡發(fā)展格局。

　　(二)農村集體經濟組織定位模糊

　　村委會與集體經濟組織無法做到“政經分離”仍是當前存在的普遍問題。集體經濟和公共事務交叉捆綁，影響了農村集體經濟組織的運營效率，“政經合一”的管理方式與要素流動加深的現(xiàn)實環(huán)境相違背，給廣大農民離土、外來人融入造成阻礙。

　　四、進一步推進產權制度改革的對策建議

　　(一)高質量深化推進改革

　　一是貫徹落實國家、江蘇省關于深化農村集體產權制度改革的各項部署。繼續(xù)貫徹落實《中共中央、國務院關于穩(wěn)步推進農村集體產權制度改革的意見》《關于深化農村集體產權制度改革的實施意見》，對標對表，確保到2020年高質量完成農村集體產權制度改革整省試點任務。二是吸收多方力量高水平發(fā)展農村集體經濟，為改革發(fā)展持續(xù)供能。不僅要強化政府支持，特別是對低收入村、欠發(fā)達村，依托項目幫扶、部門結對、領導掛鉤、財政托底等多種方式，激發(fā)內生動力，更要廣泛吸引社會資本進入農村，推進“精英回流”，增強農村集體經濟發(fā)展活力。

　　(二)有序推進“政經分離”

　　一是調整思路明確“政經分離”必要性。當前，農民生產生活方式與地點發(fā)生了明顯變化，“農民工”“外嫁女”“新戶籍人口”等情況對傳統(tǒng)治理模式形成沖擊。應調整發(fā)展思路，創(chuàng)新服務農民意識，扎實推進改革。二是結合實際情況穩(wěn)妥推進“政經分離”。“政經分離”受干部群眾對改革的認知、集體經濟發(fā)展水平及政府提供公共服務的能力等多方面因素影響，應注重結合當地社會經濟發(fā)展水平，不搞“齊步走”“一刀切”，把選擇權交給集體。

　　(三)強化基層管理隊伍建設

　　一是完善基層管理體系建設。農村集體產權制度改革工作量大、涉及面廣，當前基層農經隊伍普遍存在人員數量偏少、骨干力量不足、在職不在編等問題，影響了人才隊伍的積極性和穩(wěn)定性。應在技能培訓、崗位設定、工資收入上加以綜合支持。二是加強隊伍考核管理。農村集體產權制度改革涉及農民根本利益，應建立健全崗位責任追究制度，對以權謀私、徇私舞弊、濫用職權，或者玩忽職守、弄虛作假、監(jiān)管不力，造成集體資產損失的，應按照相關規(guī)定嚴肅處理，情節(jié)嚴重構成犯罪的，移送司法機關追究刑事責任。

　　(作者單位：農業(yè)農村部農村經濟研究中心)