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　　2001年，江蘇省蘇州市啟動了社區股份合作制改革，為農村集體產權制度改革拉開了序幕。2016年，蘇州市全面完成農村社區股份合作制改革任務。多年來，蘇州市始終走在農村改革發展的前沿，在推進農村集體產權制度改革方面取得積極成效，其實踐經驗也為更多地區順利開展集體產權制度改革起到示范作用。

　　一、改革進展及成效

　　蘇州市始終把加強黨對“三農”工作的領導作為推進農村改革的政治保證，穩步落實清產核資、成員確認、股權設置、折股量化、建立組織等關鍵任務，扎實開展改革工作。截至2018年，全市1311家社區股份合作社的股權固化改革基本完成，惠及122萬戶農戶，467億元集體經營性資產折股量化到人、固化到戶、權證證書發放到戶。

　　二、創新經驗及做法

　　(一)提升“三資”監管水平

　　蘇州市創新加強農村集體“三資”管理，推動規范建設。一是搭建信息化平臺，以信息化推動規范化。蘇州市建設全市統一平臺系統，2017年，實現集體資產地理信息全部“上圖”，著力構建完善的集體資產數據庫。二是引入專業第三方代理，健全監管機制。蘇州市在全市推行村級財務第三方代理，由政府購買服務，形成了出納駐村、會計駐鎮、中介代理、在線管理的“三資”監管新模式，并推行村級資金非現金結算，形成村務卡、市民卡“雙卡”支付體系。

　　(二)鼓勵合作社股權固化

　　蘇州市扎實推動股權固化，力求破解因人口增減、股份變動引發的利益糾紛問題。一是出臺文件強化指導。蘇州市出臺《關于社區股份合作社股權固化改革的指導意見(試行)》，指導全市全面開展社區股份合作社股權固化工作，實行“固化到戶、戶內共享”的靜態管理，地方也出臺相關文件指導落實。二是因地制宜穩妥推進。蘇州市積極組織領導力量、制定工作方案、強化宣傳培訓、抓好群眾思想，力求合理確定股權固化時間，截至2018年，全市社區股份合作社的股權固化改革工作基本完成。

　　(三)探索資產運營新模式

　　蘇州市創新集體資產運營模式，多措并舉壯大村級集體經濟。一是建設農村產權交易市場。2015年，蘇州市組建了農村產權交易中心有限公司，隨后開展全市所有鎮(街道)農村產權交易分中心(窗口)建設，2018年，蘇州市“三資”管理信息化平臺與市產權線上交易系統完成對接，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用。二是鼓勵創辦農村旅游產業。蘇州市大力支持集體經濟發展鄉村旅游服務業，充分利用鄉村閑置房屋資源，并將成熟的農村公共服務配套項目納入政府定點采購范圍，著力拓寬村級集體經濟增收渠道。三是聯合抱團發展。蘇州市建立完善區鎮抱團發展平臺，以村集體資產入股鎮級抱團發展載體，通過共同建造標準廠房、物業用房，或異地購買優質資產等方式，構建村級經濟長效發展機制。

　　(四)有序推進“政經分離”

　　蘇州市探索“政經分離”是新時代提升農村基層社會治理水平的重要手段。一是上級領導高度重視。2014年，蘇州市委、市政府發布《關于進一步發展壯大村級集體經濟的意見》，提出全面推行“政經分離”改革，2015年，市委主要領導再次提出要深入推進“政經分離”，為城鄉發展一體化提供強大內生動力。二是試點不斷縱深推進。截至2017年底，蘇州市共有415個行政村(社區)開展試點，并按照組織機構、管理職能、成員對象、議事決策和財務核算“五個分開”要求，探索“政經分離”，提升基層公共服務水平和集體資產經營管理水平，高新區楓橋街道經驗還被寫入中辦、國辦《深化農村改革綜合性實施方案》，在全國推廣。

　　三、存在的主要問題

　　(一)相關配套政策不足

　　農村集體產權制度改革在摸索中推進，相關政策引導和支持不完善、不到位，不利于農村集體經濟組織健康發展。當前，針對集體經濟組織的稅收優惠政策幾乎是空白，集體資產股份權能在有償退出、抵押、擔保、繼承上仍待破題，土地政策較少，改革路上的“路障”亟待清除。

　　(二)稅費負擔較重

　　稅費負擔重是困擾農村集體經濟組織發展的一個重要問題。集體經濟組織兼具農產品加工行業和工商企業特點，稅費問題比較復雜，需承擔發展營業稅、企業所得稅、印花稅、契稅和個人所得稅等。在蘇州市調查時發現，一般集體經濟組織需要繳納的稅費大致涉及12種，綜合稅率在30%以上，在集體經濟組織在市場中總體處于弱勢地位的背景下，集體增收雪上加霜。

　　(三)收入來源較為單一

　　集體經濟經營模式主要包括發展物業經濟，組建農房、勞務等各類股份合作社，以及休閑觀光農業等。依托土地經濟固然能在短期內取得經濟成效，但長期發展潛力有限。同時，專業人才的缺乏也會影響集體經濟發展走向，容易造成盲目跟風、風險防御能力不足等問題。

　　四、進一步推進產權制度改革的重點任務

　　(一)堅持集體所有制不動搖

　　堅持集體所有制不改變、不動搖是農村集體產權制度改革的根本前提。隨著城鄉一體化的發展，蘇州市農村集體資產的存在形態、經營方式及集體經濟組織成員的生產生活方式都發生了新的變化。但是，對農民集體所有權實現形式的探索，包括對農民集體主體的改造等，均應以堅持農民集體所有為前提，不能觸及所有制與所有權的變更的底線。

　　(二)做好改革“回頭看”工作

　　蘇州市農村集體產權制度改革走在全國前列，無現成的經驗和路徑可循，扎實做好“回頭看”工作、及時發現問題糾正偏誤至關重要。農村集體產權制度改革特別需要正確處理加快推進改革與保持農村社會和諧穩定的關系、嚴格依法依規與特殊情況實行“一村一策”的關系、激發農民群眾積極性與強化政府指導力的關系。在改革推進過程中，不僅要積極放權探索，更要及時總結發現薄弱環節和存在的問題，制定整改完善工作計劃，確保改革經得起歷史和群眾檢驗。

　　(三)繼續強化制度體系建設

　　通過局部地區先行先試，探索形成制度化、體系化的試點經驗是未來改革的重點任務。一是繼續規范和強化集體資產管理體系。切實抓好農村集體資產管理規范化建設，聚焦村級非生產性開支、財務票據和集體資產財務公開等制度落實，強化農村審計監督，落實審計整改和結果公開，嚴堵管理漏洞。二是強化民主決策、民主管理和民主監督制度。全面落實重大事項審查和報告制度，健全集體事務公開制度，建立行之有效的監督管理體系，切實保障廣大社員的知情權、參與權、表達權和監督權，不斷提高集體成員參與公共事務的積極性。三是理順“政經分離”后集體經濟組織的監管體系。在“政經分離”后如何進行歸口管理變得更為復雜，需要加快研究集體經濟組織的監管責任和監管方式。四是完善配套制度體系。加快配套文件出臺，為改革營造良好環境，特別是在用地、金融、稅費等方面。

　　(四)創新發展形態

　　凡是有利于增強經濟規模、增加集體資產收益的發展方式和路徑都應該允許探索。在推動農村集體產權制度改革的過程中，必須根據資產類型和分布情況，積極引入市場競爭機制，因地制宜采取多種方式，切實提高運營效率，增加資產經營收益。一是繼續推進集體經濟組織聯合升級發展，以股份化、集團化為手段，打破行業和地域界限，整合資源、資產、資金，通過參股、聯營、長期投資等多種方式擴大聯合與合作，實現優勢互補、資源共享。二是鼓勵集體經濟組織異地發展，盤活存量土地，通過集體非農建設留用地、存量建設用地異地置換等形式，進入城鎮和開發區發展，參與城鎮化和城鄉一體化建設。三是堅持開源節流，科學界定資產收益用于發展再生產、內部管理和公共服務的比例，引導和鼓勵集體經濟組織持續合理地提高成員分配水平，構筑起農民與集體經濟更為緊密的利益聯結關系。

　　(作者單位：農業農村部農村經濟研究中心)