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　　盤活利用閑置宅基地和閑置農房，是實施鄉村振興戰略的一大課題。今年，浙江省委農村工作會議對穩慎推進農村宅基地制度改革、拓展改革試點、豐富試點內容、抓緊制定加強農村宅基地管理指導意見、研究起草農村宅基地使用條例、開展閑置宅基地復墾試點等工作進行了部署。近期，圍繞這些工作內容，浙江省農業農村廳課題組先后赴湖州、紹興、衢州等地開展了專題調研。

　　一、全省閑置宅基地和閑置農房的基本情況

　　根據農業農村部的入戶調查及原浙江省國土資源廳的抽樣調查，經初步統計估算，浙江省農村宅基地共995萬余宗，面積約9.1萬公頃。已登記發證709萬宗，面積6.4萬公頃，占宅基地總面積的71%左右;閑置宅基地(含閑置農房)共53萬余宗，面積為0.4萬公頃，占農村宅基地面積的4.36%。閑置宅基地(含閑置農房)中，已經流轉的占總數的32.02%。

　　農村房屋和宅基地的閑置原因，主要有以下幾個方面：一是在外經商務工。浙江省農民常年外出經商務工，很少回鄉居住，造成房屋閑置。一般來說，地區越貧困，越是偏遠、越是條件差、越是發展不充分，農村人口外流的越多，特別是常年在外務工的人員越多，宅基地閑置的比例越高、面積越大。二是已在城市安家落戶。浙江省工業化城市化推進快，城鎮化率達到68%，大量農民已經在城鎮穩定居住就業。在農村的房子和宅基地常年閑置，“老人守房”現象普遍存在。三是一戶多宅造成的閑置。這主要是通過繼承或私下交易等方式形成的。四是建新未拆舊造成的閑置。一些地方在推進新農村建設中，在批準農民建房的同時，沒有及時收回老房和宅基地，沒有嚴格執行拆除或繳納保證金的政策，造成老房和宅基地的閑置。五是農戶房屋的部分閑置。浙江省農民比較富裕，建房熱情高，農房普遍建得比較高大，過去還能辦家庭工業，近些年隨著產業結構調整、家庭作坊式低小散工業的整治，造成樓層的大量閑置，戶主一般住用1-2層，三層以上基本是空置。

　　浙江省盤活利用閑置宅基地和閑置農房具有良好工作基礎。一是城鄉融合度均衡度高。農民收入水平高，城鄉居民收入比小(2018年為2.036:1)，農民對土地依賴度較低，城鄉居民對農房資源雙向流動要求迫切，推動閑置宅基地和農房盤活利用條件成熟。二是基礎工作較好。房地一體的不動產確權登記率達到77.3%，2013年起在全省開展“規范宅基地管理、破解農民建房難”專項行動，每年專項下達農民建房專項用地計劃指標1萬畝左右，已基本解決全省農村無房戶、危房戶建房需求。三是農村產權流轉交易體系較為完善。全省累計建成市縣農村產權流轉交易市場93個，設立鄉鎮產權服務平臺979個，交易內容日趨豐富，服務功能逐步完善，這為農村產權順利交易提供了平臺。

　　二、各地盤活利用閑置宅基地和閑置農房的探索實踐

　　(一)開展調查。臺州市組成調研組，摸底調查閑置農房盤活利用底數，據初步統計，臺州目前閑置農房共有21190幢，已經流轉12303幢，流轉率為58.1%，有意向流轉的2855幢，占比20.1%。紹興市在全省率先實施“閑置農房激活計劃”， 全面普查閑置農房資源，計劃用3年時間，吸引100億元社會資本，實施1000個改造項目，激活1萬幢閑置農房。截至2019年2月底，紹興市共激活閑置農房10585幢，引入開發建設項目866個，吸納社會資本24.5億元，帶動農戶就業10040人，村集體收入和農民財產性收入分別增加6267.4萬元、7776.8萬元。

　　(二)出臺政策。2018年1月，紹興市出臺《關于實施“閑置農房激活計劃”的指導意見》，全市域推開“閑置農房激活”改革，在完善農村產權交易制度、打通城鄉要素流動通道等方面積極探索，取得了良好成效。柯橋、上虞分別出臺了《柯橋區盤活利用閑置農房試點方案》《柯橋區盤活利用閑置農房準則》《上虞區激活閑置農房(宅基地)推進流轉交易三年行動計劃(2018-2020)》《上虞區農村產權交易管理辦法》等政策文件，紹興、上虞、柯橋等地都安排了專項資金，支持閑置農房盤活利用。新昌“尚詩堂”激活項目，縣財政安排300萬元建設連接道路;柯橋嵋山激活項目，鎮政府投入300多萬元開展環境整治;出臺金融支持激活閑置農房實施辦法，設計“農房貸”“驛宿貸”等專項金融支持產品，對重點激活項目開展“一對一”上門金融服務。衢州市對民宿按床位數補助，每張床位可補助6000元。杭州市、寧波市、溫州市、紹興市、麗水市等按照民宿等級，分別采取按房間數或床位數進行補助。一些地方還出臺對出租房屋的農戶進行獎勵的政策。如云和縣出臺了《空閑農房二次創業改革試點實施方案》《云和縣空閑農房征收再利用試點方案的通知》，允許社會工商資本參與，對符合條件的出租房屋的低收入農戶給予獎勵。

　　(三)加強服務。各地落實“最多跑一次”的改革理念，把握激活農房確權、登記、流轉、利用等環節，推行“一站式”服務，讓群眾、企業少跑腿。柯橋、上虞、永嘉、云和將閑置農房使用權交易納入產權交易平臺，將符合對外租賃經營條件的農房錄入數據庫，公開發布房屋基本資料、受讓意向等信息，并統一組織交易簽約、結算交易資金、出具交易憑證。上虞“鄉路網”、柯橋“鄉愁網”、新昌“共享小院”三個公益性專門推介網站，已累計推介閑置農房2937宗，流轉交易1397宗。永嘉縣充分發揮民營機構承擔農村產權交易服務的優勢和積極性，積極服務集體產權交易、農房安置和閑置農房盤活。紹興市還通過組建農房經營服務站、組織集中宣傳推介，為閑置農房盤活利用牽線搭橋。

　　(四)有序推進。紹興市制訂《閑置農房租賃合同》，指導鄉村規范流轉合同，防范法律風險。柯橋區制訂了閑置農房盤活利用準則，對規劃編制、建筑設計、市政設施、綠化景觀、流轉形式、準入條件、日常管理等作出詳細規定，并要求租賃協議須公證。上虞區就閑置農房重建改建出臺政策，允許合法農房進行拆后重建、改建合格局部移位。

　　三、閑置宅基地和閑置農房盤活利用的主要特點

　　(一)盤活數量分布不均。浙江省閑置宅基地和農房盤活主要位于人口凈流出地區和鄉村偏遠地區，這些地區在過去由于遠離大中城市、交通不便、經濟落后、就業機會少、收入較低，人們紛紛逃離這些地區，如麗水、衢州、溫州、金華的偏遠鄉村等。近年來，隨著鄉村整體環境條件改善和人們收入水平提高，這些所謂的偏遠地區由于生態環境良好，自然風光優美，傳統文化完好，其旅游休閑價值逐步被市場發現，精品民宿和農家樂加快發展，美麗環境轉化為了美麗經濟。如慶元縣橫坑村雖然距離縣城80公里，但具有獨特的村落文化受到旅友的追捧。

　　(二)盤活利用途徑多樣。一是村莊整治模式。采取拆除和新建相結合的方法，按照規劃對閑置宅基地和閑置農房進行整治，推進村莊改造建設，解決村民建房和村莊臟亂差問題。衢江區馬蹊村以閑置宅基地和閑置農房整治為突破口，拆除危舊房72戶，清理一戶多宅59戶，騰退宅基地1.4萬平方米，安置農民建房17戶。二是改造利用模式。這是常規意義的盤活利用，即在保持外觀、結構基本不變的情況下，加以改造利用發展二三產業。三是保護開發模式。主要是對廢棄的古村落、古建筑，實行保護性的保護利用。四是宅基地復墾模式。主要指采取整體搬遷或零星搬遷的高山村落或閑置房屋，采取拆除復墾的方式實現退宅還耕。

　　(三)開發業態豐富多彩。主要有休閑度假、特色餐飲、健康養生、養老公寓、電商經濟、創意工廠、教育科普、民俗展示、文化活動、農民工公寓等。其中，休閑度假民宿是最主要的盤活利用形式，既有家庭經營的旅館、賓館，也有工商資本投資的山莊、精品酒店等。江山市清泉村是一個農民下山搬遷村，臨近工業園區，村民房屋部分閑置比較多。村集體將村民空置房屋統一收儲，再統一租賃給開發區的農民工和企業，用做農民工公寓，村集體收取一點管理費;部分房屋租賃給淘寶企業，通過網店銷售農產品和汽車配件，年交易額達到1億多元。桐廬縣百江鎮小京村將33幢老房整租給建筑師機構，規劃建設小京塢國家建筑大師藝術集合村項目，30余位著名設計師加盟。

　　(四)產權流轉途徑多樣。一是直接租賃模式。由產權人經村集體同意，與投資主體直接簽訂租賃協議。如溫嶺五岙村有100多幢漁民閑置石屋對外租賃，引入投資1億多元開辦14家精品民宿。這種模式老百姓比較歡迎，但投資者與村民的矛盾難調處。二是集體流轉模式。由村集體統一收租村民閑置房屋，對外引進民宿投資主體，發展民宿、文化、經濟項目等。該模式受到投資者歡迎，可以消除投資的不確定性，也有利于村集體經濟的發展。三是集體回購轉讓模式。村集體回購村民閑置房屋，組建開發公司，引進投資主體，發展產業項目。如溫嶺已收購了130多幢民房。四是股份合作模式。村集體設立經營公司或合作社，村民將自己閑置房屋作價入股，由村里實行統一經營或對外統一招租，同時實行村民農房保底分配，年底進行利潤分紅。五是政府收儲掛牌模式。主要針對農村廢棄和閑置房屋，采取政府收儲和掛牌出讓模式，發展農(漁)家樂、民宿等新產業。如松陽、云和等地采用這種模式。六是平臺經營服務模式。上虞區實行“產權交易公司+農房經營服務站+農戶”的運作模式，在各村成立農房經營服務站，與農戶就閑置農房租賃事項進行協商，供銷社對意向農房進行規劃改造和推介招商，主要用作民宿經營。

　　(五)投資經營主體各異。包括自我投資經營、村集體投資開發、第三方投資開發和合作投資開發模式。自我投資開發模式，是典型意義上的農家樂民宿經營模式，就是房屋業主以自有房屋從事家庭餐飲經營或家庭旅館經營，這是民宿經營的本質形態。從村級投資開發看，主要是采取股份合作的形式發展鄉村旅游，建設文化活動場所等。新昌縣把原來產權屬于不同主體的閑置小學資產，整體劃撥給村一級開發利用。截至目前，大部分農村完小被改為村辦公用房、文化禮堂、福利院等公益性用房，還有1500平方米的閑置農村完小被用來出租辦廠，增加村集體經濟收入。第三方投資開發模式，投資主體包括工商資本投資包括旅游公司投資、專業人士投資、政府或國有公司投資、城市市民投資等。市民投資主要用于改造自住，享受周末時光和田園生活;工商資本投資，主要是建精品度假酒店、培訓基地;政府投資主要是建創意街區或小鎮，保護開發古村落古民居等。合作開發投資模式也很普遍。柯城區通過政府牽線搭橋，建立“工商資本+農戶+村集體”“工商資本+農戶”的合作模式，實現了多方共贏。很多村級投資開發都采取了與工商資本合作的方式。

　　閑置宅基地和閑置農房的盤活利用，雖然起步時間不長，但如石塊打破了湖水的寧靜，對農村的發展產生了連鎖反應，受到了極大關注，實現了投資方、農戶和村集體的多贏，是鄉村振興的一個很好的切入點。具體來看，取得了幾個方面的積極效應：

　　一是促進了鄉村產業振興。閑置宅基地和閑置農房大多位于以前所謂的偏遠地帶，這些過去受冷落的地方，往往是風景好、空氣好、水質好、食材好、有文化的地方，所以受到市民和工商資本的青睞，也因此推動了新興產業的興起，打開了“綠水青山就是金山銀山”的轉化通道，助推了農村產業振興。柯城區創新探索“鄉宿”理念，以鄉宿整合鄉村資源，實現民宿和鄉村良性互動，同步發展，基本打造出“一翼兩軸”為主架構的鄉宿經濟圈。

　　二是增加了集體和農民收入。柯橋嵋山自然村統一向農戶回租農房使用權，視房屋情況給予每平方米10元至20元一年的租金，投資商根據占地面積另按每平方米5元的租金支付給村集體。一年村里可增加50萬元以上的收入。不管是農戶自主經營，還是出租經營，都增加了農戶的財產性收入，同時還解決了農戶的創業就業問題，增加了工資性收入。農戶家庭經營也不耽誤，并且有穩定銷路，增加了經營性收入。柯城區七里“天光云景”民宿與村集體簽訂協議，村集體統一租用當地農戶的15幢閑置物業，農戶以未來物業收益入股，在享受固定房租的基礎上還能獲得盈利分成，還帶動了農民就業和農產品銷售，實現了商業資本、農戶、村集體三方共贏。

　　三是帶動了農產品銷售。民宿大都采購本村村民生產的糧食、蔬菜、肉蛋等農副產品，除了供應住店客戶消費外，也可以賣給客人帶回家，帶動了農產品和土特產品的銷售。怩山東籬民宿位于高山之上，由于生意興隆，本村的土雞蛋和土豬肉還不夠用，激發了農戶發展生態養殖的積極性。

　　四是改善了農村社會治理。通過激活閑置農房，促進了新時代的各類人才“上山下鄉”，帶來了新農民新思想新技術，有效改善了農村社會治理，促進了鄉村文化設施完善，推動鄉村文化藝術發展，推動了鄉村文化振興。

　　此外，閑置農房的盤活激活和改造利用，讓那些殘垣斷壁和瀕臨倒塌的房屋及時得到了修復，避免了倒塌、失火等風險，美化了鄉村形態;增加了居住住房供給，分流了市民投資資金，促進了房地產健康發展;讓進城農民吃了定心丸，促進了新型城市化的順利推進。

　　四、閑置宅基地和閑置農房存在的問題和對策建議

　　一是業態比較單一，民宿無序發展。閑置農房盤活利用方式集中于民宿，民宿雖然是近年來才發展起來，但已呈現過度投資的特征，數量擴張太快，特別是投資型民宿偏多，內涵特色不明顯，同質化競爭突出，普遍追求高檔化、洋化，不少民宿實質是特色度假酒店。二是監管不夠嚴格，服務還不到位。一些地方在盤活閑置宅基地和閑置農房過程中，審批辦證還存多頭跑、流程繁、周期長等問題。配套政策還不完善，對閑置農房改造管理、金融服務還不到位。用途管控不夠嚴格，一些企業老板以發展民宿為名，建私人會所或商務會所不在少數。三是產權交易不夠規范。一些集體經濟為了引進項目，在對外進行統一招商時，有意壓低交易價格，且不進入產權交易平臺公開招投標，有可能造成集體資產流失。產權服務功能有待加強，鄉村中介服務組織缺失。四是經營風險凸顯。投資民宿等鄉村產業，投資大、回報期長，存在較大經營風險;一哄而上發展民宿項目，必然造成供過于求，加大投資風險。莫干山民宿投資100萬以上的占75%，動輒數百萬元的不在少數。從目前來看，民宿入住率已不理想，只有極少數的精品民宿，如松陽的過云山居、江山峽里風特色民宿等，由于獨特的資源條件、獨特的服務資源，擁有比較高的入住率，大部分投資型高端民宿，回報效果并不理想。從其他方面來看，如農民房屋屬于宅基地屬性，閑置宅基地和閑置農房盤活利用從事工商業活動后，雖然宅基地形態沒有變化，但其使用性質實質上已經發生變化，是否需要做臨時用途變更登記并向投資者收繳一定比例的收益調節金?集體經濟組織是宅基地的所有權主體，農戶的閑置農房的盤活利用，集體可否收取管理費或分享宅基地租金?利用閑置房屋發展集體經濟項目，稅率偏高，不利于調動村集體和農民的積極性;基層組織在盤活閑置農房中的作用有待充分發揮，需要在下一步工作中研究解決。

　　對于下一步如何開展閑置宅基地和閑置農房盤活利用，課題組建議從以下幾個方面進行完善。

　　一是夯實基礎，清晰產權，加快完成宅基地確權登記發證工作。明晰宅基地各項權利涵義，多元保障農戶宅基地資格權，探索以“按人分配、按戶控制”的分配機制;加快完成農村宅基地和房屋確權登記工作;完善農村社會保障;加快立法修法工作，加快制定《農村宅基地管理條例》。

　　二是明確目標，細化舉措，完善農房盤活配套支持政策。加強政策引導，明確利用方向、利用方式、利用重點，有序引導社會資金投向用于發展特色民宿、農村電商、健康養老、旅游小鎮、民俗展覽等一二三產業融合發展項目;開發針對閑置農房盤活利用的金融產品，政府產業基金和信貸擔保支持鄉村新興產業發展;完善宅基地調控政策。對利用農村閑置宅基地等存量建設用地發展農村新產業新業態的，建議原則上按照存量與增量3:1比例給予新增建設用地計劃指標獎勵。

　　三是開展調查，引導投資。要開展摸底調查，制定閑置宅基地和閑置農房盤活利用規劃，引導合理投資。

　　四是嚴守底線，適度放活，切實維護村集體和農戶的合法權益。要嚴格遵守宅基地流轉的自愿、有償原則。合理確定宅基地使用權流轉中的土地增值收益調節金收取比例并按規定進行收取，由集體成員共同分享。

　　五是試點引路，穩步推進，及時總結推廣成功經驗。總結推廣義烏、德清及紹興、象山、安吉、云和等地實踐，完善相關操作辦法，開展社會風險評估，穩妥向各地推廣。

　　(浙江省農業農村廳課題組供稿)