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　　農業產業投資基金是政府和社會資本合作(PPP)模式的一種實現途徑，由財政參與出資設立基金，采取股權投資的方式，引導社會資本投向符合現代農業發展方向的企業，重點解決農業企業投資“實力弱”的問題。廣東省是國內先期以市場化運作、專業化運營為理念，設立省級農業產業投資基金的省份。2017年，廣東省政府注資100億到廣東恒健投資控股公司，聯合廣東溫氏、新希望等2家大型農業上市公司發起設立農業供給側結構性改革基金，實現利益共享、風險共擔。基金首期注冊資本200億元，通過市場化運作模式，綜合運用多種金融工具，充分發揮財政資金的杠桿作用，引導社會資金進入農業領域，重點投資不同農業子行業的龍頭企業和農村發展項目，取得了良好效果，為破解現代農業融資難、融資貴等問題作出了有益探索。

　　一、廣東省現代農業產業融資現狀及問題

　　盡管各級政府采用了多種方式，不斷增加三農領域的信貸資金投入，但由于農業的弱勢產業屬性，全國范圍內普遍存在比較嚴重的金融抑制，而廣東省農村的金融抑制尤為嚴重。供給抑制是目前廣東省金融抑制的主要表現形式，農村金融水平的落后阻礙了農業現代化的進一步發展。廣東現代農業產業所獲得的融資資源遠遠落后于其對經濟的貢獻程度，存在嚴重的供給不足問題，供不應求成為農業產業融資的常態。廣東省農業產業融資能力不足主要基于以下五方面原因。

　　一是農業貸款抵押物不足，難以滿足現代金融嚴格的抵押物要求。新型經營主體可提供的抵押、質押品大多是農業設施、農產品、農業生產資料、土地承包權、農房等。從資產數量上看，廣東省人口技術大、耕地面積少，抵質押物不足的情況較全國而言更為突出。從流動角度看，這些抵押、質押品流動性比較差，加上農村產權交易市場不健全，產權評估、登記、交易等中介服務不到位，進一步加大了流轉難度。考慮到目前農地、農房還有保障農民基本生活、維護社會穩定的功能，短期內法律法規難有大的調整，金融機構要開展產權抵押面臨較大的法律風險。農業貸款抵押物的不足直接影響企業的放貸積極性，減少了農業發展資金來源。

　　二是農業高風險低收益，難以滿足金融機構趨利避險之間的需要。廣東位于東南沿海，臺風、暴雨洪澇等災害頻發，且廣東熱帶特色農業的產業屬性，導致產業收益受市場價格影響波動較大，收益存在較大風險。盡管目前金融監管部門采取了不少措施推動金融支農，但嚴控金融風險始終是他們的首要責任和任務目標，因此金融監管部門在鼓勵農村金融創新方面經常比較保守。另外金融機構的經營活動必須按照市場原則保證安全性、注重流動性、追求效益性，實現利潤最大化。因此，盡管農業發展有著強烈的資金需求，但是農業經濟的高風險、低回報讓金融機構望而卻步。客觀來說，金融機構從規避風險和講求效益出發，把吸收的資金抽離抗風險能力弱的農村投向回報高、見效快的城市工業區域，符合金融資源的市場配置原則，但卻形成了國有商業銀行不作為、政策性銀行不能為、股份制銀行不愿為、農業保險不敢為，只有合作金融有所為的金融服務農業的不協調格局。

　　三是與金融產品供給單一，難以滿足農業金融需求的多樣性需求。由于受到自然環境、行業、地域及文化習俗等影響，廣東省新型經營主體資金需求呈現出很大的差異性，既有生產貸款需求又有生活貸款需求;既有諸如購買化肥、農藥、種子等季節性短期周轉性貸款需求，又有諸如山林開發、購買設備、建房等一些投資和固定資產構建需求;還有諸如額度小、難以提供抵押擔保品，不符合正規金融機構規定的貸款需求;既有農戶小額需求，又有鄉鎮企業和專業大戶等較大規模的貸款需求。與上述金融需求形成鮮明對比的是，眾多的金融機構普遍缺乏為農業經濟發展開發服務功能、提升服務手段、創新服務產品的積極性，撤出機構、只存不貸等現象嚴重。

　　四是農業信用體系缺失，難以滿足現代金融對信用的基礎性需求。相對于非農業貸款，農業經濟發展中，社會信用失信現象十分嚴重，普遍存在信用觀念薄弱、借錢不還和逃避債務的行為，與健全的農村信用體系和目標相差甚遠。農村信用建設缺乏法律保障，缺乏社會信用中介機構，而且一些社會中介機構本身信用程度就比較差，經常提供一些不真實的信息，缺乏綜合信用管理機構的監督管理，農業經濟發展中針對農村經濟合作組織、專業協會等組織的農業信用建設滯后。而對金融機構而言，信用是金融市場發展的基礎，是銀行的生存之本，現行的農業信用體系與現有金融貸款機制難以有效對接。

　　五是農業巨災風險機制不完善，難以滿足金融機構風險防控機制的需求。“靠天吃飯”的農業是受自然災害影響最大的產業，自然災害頻發、受災面廣、災害損失嚴重一直困擾著我國農業的可持續發展。農業發展中風險損失的高度集中性與保險理論中的理想可保風險標準相沖突，使商業性保險公司無力通過集中大量風險單位來分攤損失，從而直接制約了農業保險的發展。

　　二、廣東省現代農業產業園是推進現代農業發展、增加資金投入的重要載體

　　為破解現代農業產業融資難、融資貴等問題，廣東省創新探索了支持保護手段，構建現代農業產業園建設管理體系，多渠道增加要素投入，取得了良好效果。特別是依托廣東省農業供給側結構性改革基金，通過資本招商、引龍入粵，不斷壯大金融支農規模。

　　(一)廣東省構建了現代農業產業園建設管理體系

　　建設現代農業產業園，是黨中央、國務院和廣東省委、省政府部署的引領新時代“三農”工作的重大舉措，是廣東省委、省政府實施鄉村振興戰略和深入推進農業供給側結構性改革的重要抓手、是推動城鄉融合發展的重要載體是鄉村產業振興的“牛鼻子”，列入省政府重點工作和省重點建設項目。 2018-2019年省財政安排50億元，扶持粵東粵西粵北地區建設100個省級現代農業產業園，2020年省財政再安排25億元建設新一批省級現代農業產業園，珠三角地區自籌資金建設若干個省級現代農業產業園。目前，廣東省已創建10個國家級、119個省級(含珠三角地區自籌資金自行建設的19個)、55個市級現代農業產業園，基本實現了省級現代農業產業園覆蓋主要農業縣，形成了國家級、省級、市級現代農業產業園梯次發展格局。現代農業產業園啟動實施以來，經過各地各部門的努力，建設工作推進順利，取得階段性成果，在鄉村產業振興上跑出了“加速度”，帶動了123萬農民就業增收。

　　據統計，2018年啟動建設的50個產業園農業總產值為738.8億元，主導產業產值達381.7億元;產業園內農業企業數量達到3299個，其中國家農業龍頭企業11個、省農業龍頭企業122個，產業園主導產業產品銷售額253.2億元;品牌數量(含企業自有品牌)2459個，其中新增品牌493個;吸引返鄉創業人員數6930人，輻射帶動農民就業人員數123萬人，園內農民收入水平高于當地全縣平均水平24.6%。

　　(二)以產業園為載體，撬動多種資源投向現代農業

　　廣東省創新產業園管理體制，極大激發了各類主體投向產業園建設的熱情。一是注重發揮財政資金撬動作用。改革省級財政投入方式，支持產業園建設的省級資金由過去層層下撥到市縣財政部門，轉為直接撥付到實施主體(企業)，減少撥付層級，節約時間、提高效率。據統計，在100個省級產業園中，已投入建設資金109.78億元，其中投入省財政資金27.44億元，投入地方統籌資金28.3億元，撬動社會資本投入54.03億元，省級財政資金撬動地方統籌和社會資本投入比達到1：3。二是注重發揮市場配置資源作用。由牽頭實施主體制定資金使用方案，鼓勵支持各類主體投資，吸引溫氏集團、海大集團、湛江國聯等大型企業和更多社會資本參與現代農業產業園建設。省級農業供給側結構性改革基金、省農業信貸擔保公司、省農行、省建行等金融機構紛紛與省農業農村廳簽署服務產業園戰略合作協議，增加安排信貸資金支持省級現代農業產業園建設。

　　(三)以廣東省農業供給側結構性改革基金為抓手，創新產業園投融資模式

　　圍繞廣東省啟動創建現代農業產業園的重點工作，以產融結合為切入點，以打造高起點、高標準的現代農業建設樣板區和鄉村產業興旺引領區為目標，聚焦產業集群新業態打造，投資順興種養(梅州市大埔蜜柚現代農業產業園牽頭企業)、海納農業(惠州市惠城區優質稻現代農業產業園牽頭企業)、壹號食品(壹號食品湛江土豬產業園、廣州市從化區壹號蛋雞產業園牽頭企業)、國聯水產(廣東省湛江市坡頭區現代農業產業園、湛江市吳川市對蝦產業園牽頭企業)、綠湖園藝(惠州市花卉產業園牽頭企業)、潤生堂(河源市連平縣南藥產業園牽頭企業)、遠東國蘭(汕頭市翁源蘭花產業園參與企業)等產業園，參與企業合計投資規模超過8億元，示范帶動形成國家-省-市-縣-鄉梯次推進的現代農業產業園建設體系。截至2019年底，農業供給側結構改革基金投資廣東現代農業產業園項目9個，總投資額14.47億元，項目涉及農業種植、養殖、農產品加工、農資和農機等5大門類，帶動其他社會資本26.6億元。

　　三、農業政策基金支持現代農業產業建設的思考和建議

　　一是理順財政、農業、國資管理部門與農業政策性基金管理主體間的關系。財政部門重點發揮財政資金監管職能，加強財政資金使用效率考核，確保財政支農效果得到最大發揮;農業部門重點發揮行業管理職能，加強戰略引領，把農業政策性基金作為整合資源、增加投入的重要抓手;國資管理部門要加強對農業政策性基金管理主體的出資人管理職能，加強國有企業改革，推動從管資產向管資本方向轉變。

　　二是堅持采用市場化、專業化機制對農業政策性基金進行管理。以投資決策、風險控制和對內監督為起點，建立精干、規范、高效的組織機構和市場化、專業化的決策體系，減少審批事項和審批流程，進一步加強風險管理和事中事后監督，提高政策性基金管理能力。加強投后管理，不斷完善對被投資企業的投后管理和增值賦能措施，尤其是加強資金運用、經營發展、財務狀況、管理體系、合法合規等方面監督。

　　三是發揮政策性基金引導作用，更好撬動社會資本投入現代農業。從基金規模上看，明確一定的社會資本投入比例，更好地發揮財政資金的杠桿作用。從基金投向上看，作為行業性基金，堅持以投向現代農業為主，避免財政資金非農化使用，在適當時期可以放寬對投向的限制。從基金收益分配上來看，明確財政資金不以盈利為目的，在股權投資管理費、投資收益分成、超額收益獎補等方面向市場化基金管理機構和社會資本予以傾斜。

　　四是科學制定農業政策性基金管理主體的績效考核體系。引入市場化的績效考核方式，建立全面、動態的績效考核體系，綜合考慮農業基金發展的階段性和市場周期波動性等特點，突出財務、戰略、安全、質量等關鍵績效指標，并根據被投資企業培育發展必經階段和同期市場規律等彈性調整，對各級人員實施全方位的履職考核，鼓勵管理團隊勤勉盡責，強化績效考核結果的溝通反饋，為鄉村振興戰略作出更大貢獻。

　　(工作單位：廣東省農業投資項目中心、廣東海洋大學法政學院、農業農村部規劃設計院)