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　　最近頒布的《中華人民共和國市場主體登記管理條例》所界定的市場主體，主要包括公司、個人獨資企業、農民專業合作社、個體工商戶等，沒有把“農村集體經濟組織”列為登記管理對象，這與農村集體產權制度改革相關文件關于賦予農村集體經濟組織市場主體地位的一貫精神和要求形成反差，引發了關注。研究此問題有助于破解農村集體經濟組織的“市場化悖論”，而弄清此問題，需要從政策、理論、實踐等方面進行界定和梳理，并在此基礎上明確農村集體經濟組織的未來改革方向。

　　一、農村集體經濟組織屬于有特別法人特點的市場主體

　　(一)明確集體經濟組織市場主體地位是政策上的一貫要求

　　2015年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《深化農村改革綜合性實施方案》中，要求“分類推進農村集體資產確權到戶和股份合作制改革……明確集體經濟組織市場主體地位。”2016年，中共中央、國務院印發的《關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》(以下簡稱《意見》)中，規定“充分發揮市場在資源配置中的決定性作用和更好發揮政府作用，明確農村集體經濟組織市場主體地位”“可由縣級以上地方政府主管部門負責向農村集體經濟組織發放組織登記證書，農村集體經濟組織可據此向有關部門辦理銀行開戶等相關手續，以便開展經營管理活動”。這表明農村集體產權制度改革的重要方向之一就是要確立農村集體經濟組織的市場主體地位。

　　(二)集體經濟組織的市場主體地位要兼顧特別法人性質

　　《意見》指出“農村集體經濟組織承擔大量的農村社會公共服務支出，不同于一般經濟組織”，顯然不應屬于一般意義上的市場主體。2020年5月，十三屆全國人大第三次會議通過的《民法典》第九十六條明確，“農村集體經濟組織為特別法人”;第九十九條規定，“農村集體經濟組織依法取得法人資格”。農村集體經濟組織屬于特別法人，說明即使要明確農村集體經濟組織的市場主體地位，也需要兼顧其特別法人性質。

　　(三)農村集體經濟組織已在農業農村行政主管部門登記

　　2018年5月以來，按照農業農村部等三部門印發的《關于開展農村集體經濟組織登記賦碼工作的通知》要求和精神，各地積極開展農村集體經濟組織登記賦碼工作。從此，農村集體經濟組織有了自己的身份證，對于解決集體經濟組織在市場化過程中的身份地位問題具有重要意義。

　　當然，也要看到，由于農村集體經濟組織還不能進行工商注冊，在參與市場經濟運行的現實活動中，其市場主體地位仍然是不充分的。以往實踐中，一種方式是將農村集體經濟組織改制，轉為集體所有(股份合作)性質的有限責任公司或股份有限公司，直接進行工商注冊。而如果仍保留“股份經濟合作社”的形式不變，就只能再聯合一個入資單位，組成聯合公司后才能進行工商注冊。顯然，這個“社變公司”或聯合公司，都已經不再是原來意義上的“農村集體經濟組織”。另外，也有一些省市，如上海、浙江等地，把改制后的農村股份經濟合作社直接進行了工商登記。

　　二、農村集體經濟組織有別于其他市場主體的本質特征

　　公有制和社區性是農村集體經濟組織的兩個基本特征，農村集體經濟組織作為一類社會經濟組織，兼具經濟屬性、社會屬性和政治屬性等方面特性和要求。

　　(一)經濟屬性：股權結構的封閉性

　　1956年，第一屆全國人大三次會議通過了《高級農業生產合作社示范章程》，規定農業生產合作社是“勞動農民在共產黨和人民政府的領導和幫助下，在自愿和互利的基礎上組織起來的社會主義的集體經濟組織”“入社的農民必須把私有的土地和耕畜、大型農具等主要生產資料轉為合作社集體所有”，體現了與初級社的重要差別。集體所有制不是按份共有的合作制，更不是合伙制或股份制。

　　完成農村集體產權制度改革的新型集體經濟組織，實現了收益權的按份共有，所有權依然是封閉的集體所有權。因為，改革后形成的股權，實質是一種不可分割資產基礎上的股權收益憑證，而非物權意義上的股權，與一般投資形成的股權具有本質不同。組織成員也不是一般意義上的投資主體，只是收益主體和決策主體。否則，就否定了集體經濟組織的單一所有權主體特征，成為受委托的個人財產的管理者。顯然，這是一般市場主體所不具備的。

　　(二)社會屬性：承擔著社區基本保障與促進共同富裕等社會功能

　　農村集體經濟組織承擔著重要的社會性功能。不僅要維持農村社區的基本保障和正常運行，如農業灌溉、社區治安、公共設施維護等，同時還要帶領集體經濟組織成員實現共同富裕。為此，農村集體經濟組織原則上不能破產，只能從事低風險的市場經營活動。

　　2011—2020年，全國城鎮化率快速提升，每年有將近千萬人口由農村轉移到城市就業和生活。農村集體經濟組織可以充當農民在城鎮化過程中的利益依托，具有“兜鍋底”的社會屬性。特別在一些城鎮化水平高的地區，在股金分紅、福利待遇、社區公共服務、治安維穩等多個方面，組織成員對集體經濟組織仍有強烈的依賴感。這種根深蒂固的“社會性”決定了農村集體經濟組織與具有完全風險承擔能力的一般市場經營主體具有本質不同。

　　(三)政治屬性：具有顯著的政治意義

　　農村集體經濟組織自成立以來，就具有貫徹落實黨和國家發展戰略、鞏固黨的執政基礎的重要功能。如計劃經濟時期，“以糧為綱”支援國家工業化建設;改革開放時期，廉價提供集體土地，降低工業化、城鎮化的成本;黨的十八大以來，發展壯大農村集體經濟成為中國打贏脫貧攻堅戰、推進共同富裕的關鍵所在。這種突出的政治屬性，也注定了農村集體經濟組織不能成為一般意義上的市場主體。

　　三、農村集體經濟組織的市場化重構

　　農村集體經濟組織目前雖然不能成為純粹的市場主體，但也不是說集體經濟不能與市場經濟相互融合。隨著近年來集體資產規模的逐漸壯大，農村集體經濟組織的市場談判地位也有實質性提升。跨越集體經濟市場化的門檻，關鍵是實現農村集體經濟組織的市場化重構。

　　(一)組織形態上，基本途徑是“社+公司”

　　農村集體經濟組織一般登記為“股份經濟合作社”，市場運作中可以采取“社+公司”的集體經濟實現形式和組織形態，既保證了“社”的“社會性”，又通過其下設公司，保證了其“經濟性”的充分實現。具體措施主要是“四分開”：鄉級總社(聯社、總公司)與村級(分)社(治理邊界)分開、產權方與經營方分開、重資產與輕資產分開以及總公司、專業公司與市場化公司的三級公司分開。為此，需要把農村集體經濟組織與集體經濟兩個概念進行區分，后者增加了農村集體經濟組織的下屬企業或者是公司等。

　　(二)健全和優化治理機制是集體經濟融入市場經濟的主要難點所在

　　黨建引領、內部法人治理、社區治理與政府監管等，屬于農村集體經濟組織治理機制的基本構成要素，這些機制正常發揮作用需要一系列的制度建構。重點是理順農村集體經濟組織的內外部關系，如鎮黨委(或村支部)與鄉(村)集體經濟組織之間的領導關系、鎮政府與集體經濟組織之間監管關系、股東代表大會與董事會之間信任托管關系、董事會與經理層之間的委托代理關系等。檢驗運行效果的試金石，就是在公司層面能否培育出真正的企業家精神。市場化聘請職業經理人應是發展壯大集體經濟的重要手段。

　　(三)政策制約是發展壯大集體經濟面臨的“天花板”

　　根據北京市農村經濟研究中心的“石景山區集體經濟組織成員(職工)代表”問卷調查結果，政策制約是發展壯大集體經濟的首要障礙因素。以對集體經濟組織征地物業返還為例，一方面在征地時按照計劃價格補償，另一方面在農村征地返還物業進入市場環節時又按照市場價格征稅。應該建立稅務部門與集體經濟組織之間的交流溝通機制，有效解決信息不對稱問題，積極維護集體經濟組織權益。此外，農村集體經濟組織下屬企業上市缺乏專項規定。隨著農村集體經濟組織立法工作不斷深入，需要考慮修改《證券法》，充分考慮“社”的非完全市場主體特征，而不能與公司類企業“一視同仁”，從而助推集體經濟組織下屬企業上市步伐。

　　四、未來農村集體經濟組織的改革方向

　　(一)形成兩種類型的農村集體經濟組織

　　隨著經濟發展，農村集體經濟組織會逐漸形成城鎮型和一般農村型兩種類型農村集體經濟組織。

　　城鎮化水平高的地區的集體經濟組織逐步成為城鎮型農村集體經濟組織，仍保留公有制屬性，但社區性、社會性逐漸淡化。為了發展壯大集體經濟，可以增加不帶有福利性質的現金股，通過股權結構適度開放，以解決集聚人才、資金等要素的問題。決策環節可以實施一人一票與一股一票相結合。考慮到普通股減少、股東老齡化以及人才難以引進與留下等現實突出問題，需要推進股權激勵或積分制，實施“職工股東化”。積極探索通過崗位管理股、期權池等股權激勵方式，培養和吸引優秀職業經理人及專業管理人才。

　　而在傳統的農村地區的一般農村型集體經濟組織仍保留較強的社區性和社會性特征，同時堅持公有制屬性。但是，要探索與農民專業合作組織的有機銜接與融合，積極培育鄉村兩級農村集體經濟組織為核心的現代農業產業組織體系，并延伸到縣(區)級，通過發揮縣(區)級統籌的龍頭作用，大力培育縣(區)級行業協會組織，持續打造區域品牌。

　　(二)提升“統”的層級，建立鄉鎮經濟中心的體制支撐

　　要打造鄉鎮經濟中心，兩類地區都面臨著資源要素集約利用問題。需要打破“村自為戰、戶自為戰”的發展體制格局，構建鄉鎮統籌下的“兩級多層”復合型經營體制。按照“總社—分社”“聯社—社”“總公司—分公司”“聯營公司—子公司”等不同類型，選擇適宜的鄉村集體經濟組織架構，制定鎮村聯席會議制度，厘清鄉鎮級集體經濟組織與村級集體經濟組織的治理邊界。

　　(三)構建縣(區)級統籌的體制機制

　　按照“一委+一辦、一會、一基金”構成的“三位一體”框架設置縣(區)級統籌組織體系。“一委”即縣(區)農資委是黨的一級組織，代表縣(區)委統籌集體資產經營管理的全部工作，下設“一辦”即縣(區)(農村)集體資產監督管理辦公室(簡稱“農資辦”)。“一會”即縣(區)集體經濟聯合會與“一基金”即集體產業轉型發展引導基金，統籌集體經濟發展戰略規劃、全區產業品牌打造、征地補償款集合利用、農用地規模化流轉等工作。按季度召開例會，負責政策制定、人事任免、項目選擇等重大事項的決策。

　　(作者單位：北京市農村經濟研究中心)