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　　宅基地和住宅是農(nóng)民的基本生活資料和重要財(cái)產(chǎn)，是農(nóng)村發(fā)展的重要資源。宅基地管理是農(nóng)村社會(huì)治理的重要內(nèi)容。近年來，中央多次提出要嚴(yán)格農(nóng)村宅基地管理，落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，維護(hù)農(nóng)戶依法取得的宅基地占有和使用權(quán)，探索盤活利用閑置宅基地資源。各地尤其是宅基地制度改革試點(diǎn)地區(qū)，積極探索健全宅基地管理機(jī)制，創(chuàng)新宅基地管理方式，增強(qiáng)村級(jí)自我管理能力，總結(jié)出了一批成功經(jīng)驗(yàn)，探索了鄉(xiāng)村治理新模式。但總體來看，在宅基地管理中，鄉(xiāng)村治理體系不健全、治理能力不強(qiáng)的問題依然突出，村級(jí)組織之間的關(guān)系、政府行政管理和村民自我管理界限等尚不明確，反映出我國鄉(xiāng)村治理體系和治理能力在農(nóng)村重要資源的管理中仍存在短板。從宅基地管理問題入手，梳理鄉(xiāng)村治理演變過程，分析鄉(xiāng)村治理存在的問題，研究完善管理體系和方式的措施建議，對(duì)推動(dòng)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重要借鑒意義。

　　一、宅基地管理方式變化反映出的鄉(xiāng)村治理方式變遷

　　宅基地管理作為農(nóng)村社會(huì)管理的重要內(nèi)容，其管理方式與鄉(xiāng)村社會(huì)治理方式息息相關(guān)。宅基地管理方式的演變，在一定程度上折射出了鄉(xiāng)村治理方式的變遷。新中國成立以來，隨著農(nóng)村宅基地制度的演變，宅基地管理經(jīng)歷了從松散管理到集體管理、政府強(qiáng)化管控到賦權(quán)擴(kuò)能、推行自我管理的過程。但由于宅基地作為土地這種公共資源的特殊性，宅基地管理方式的轉(zhuǎn)變總體上滯后于鄉(xiāng)村治理方式的變化，且受耕地保護(hù)等土地政策影響，與其他領(lǐng)域的鄉(xiāng)村治理方式改變不一致。

　　第一階段，宅基地集體所有制逐步建立，宅基地管理權(quán)向集體集中。包括了土地改革、互助合作運(yùn)動(dòng)和人民公社三個(gè)時(shí)期，宅基地實(shí)現(xiàn)了從農(nóng)民私有到集體所有的轉(zhuǎn)變，宅基地管理逐步收緊。1963年3月，中共中央出臺(tái)《關(guān)于各地對(duì)社員宅基地問題作一些補(bǔ)充規(guī)定的通知》規(guī)定社員新申請(qǐng)宅基地的，由本戶申請(qǐng)，經(jīng)社員大會(huì)討論同意，生產(chǎn)隊(duì)統(tǒng)一規(guī)劃幫助解決，占用耕地的，按規(guī)定報(bào)縣人民委員會(huì)批準(zhǔn)，奠定了集體管理、政府審批的制度基礎(chǔ)。這一時(shí)期的鄉(xiāng)村治理，黨的領(lǐng)導(dǎo)和國家政權(quán)不斷向基層延伸，通過“政社合一”逐步建立起了農(nóng)村宅基地集體所有制度。

　　第二階段，宅基地制度不斷完善，管理更加嚴(yán)格規(guī)范。這個(gè)時(shí)期大致是從1978年到2007年。改革開放之初，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)迅速恢復(fù)，農(nóng)民收入明顯提高，對(duì)改善住房的需求不斷增大，廣大農(nóng)村出現(xiàn)建房熱。為了遏制農(nóng)村建房違法占地、濫用耕地之風(fēng)，國家相繼出臺(tái)了一系列法律和指導(dǎo)文件，如1997年中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地管理切實(shí)保護(hù)耕地的通知》要求，農(nóng)村居民每戶只能有一處不超過標(biāo)準(zhǔn)的宅基地，多出的宅基地，要依法收歸集體所有;1998年修訂的《土地管理法》，以法律形式明確“一戶一宅、限定面積”;2004年原國土資源部制定了《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的意見》，明確提出“嚴(yán)禁城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地，嚴(yán)禁為城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購買和違法建造的住宅發(fā)放土地使用證”，宅基地管理不斷收緊。這一時(shí)期，鄉(xiāng)村治理隨著改革開放的發(fā)展，也呈現(xiàn)出管理強(qiáng)、服務(wù)弱的特點(diǎn)。隨著家庭承包經(jīng)營(yíng)制的實(shí)行，農(nóng)民生產(chǎn)自主性大大增強(qiáng)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織功能弱化。但村級(jí)承擔(dān)的行政任務(wù)繁重，尤其是前期，計(jì)劃生育管控、農(nóng)業(yè)稅費(fèi)收取等事項(xiàng)多，村級(jí)管理行政色彩濃重，政府、村集體與農(nóng)民關(guān)系緊張。2006年國家全面取消農(nóng)業(yè)稅費(fèi)后，這種局面才有所改善。

　　第三階段，宅基地改革賦權(quán)擴(kuò)能，推進(jìn)宅基地管理權(quán)限下沉。這一時(shí)期是2007年至今。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，宅基地制度存在的深層次問題日益突出，宅基地制度改革提上議程。2007年《物權(quán)法》明確將宅基地使用權(quán)作為用益物權(quán)。2015年啟動(dòng)農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)，標(biāo)志著農(nóng)村宅基地制度改革全面提速。2018年中央一號(hào)文件提出探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”。2020年新修訂的《土地管理法》下放了宅基地審批權(quán)限，提出了宅基地自愿有償退出機(jī)制。同時(shí)，新一輪宅基地改革試點(diǎn)正式啟動(dòng)。一系列賦權(quán)擴(kuò)能政策舉措將帶動(dòng)宅基地管理進(jìn)入自我管理不斷完善的新階段。這個(gè)階段的鄉(xiāng)村治理，基層政府和村級(jí)組織開始向社會(huì)管理和公共服務(wù)轉(zhuǎn)變，村民自治不斷推進(jìn)，各類社會(huì)組織蓬勃發(fā)展，農(nóng)村民主法治不斷加強(qiáng)，鄉(xiāng)村治理進(jìn)入體系和能力現(xiàn)代化的新階段。

　　二、宅基地管理中呈現(xiàn)出的鄉(xiāng)村治理短板和問題

　　目前，宅基地存在眾多問題，成因復(fù)雜。其中，一個(gè)重要問題就是管理混亂，一戶多宅、超標(biāo)占地、亂搭亂建等現(xiàn)象普遍，歷史遺留問題突出，違法違規(guī)占用耕地和基本農(nóng)田建房問題時(shí)有發(fā)生，城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村購地買房現(xiàn)象禁而不止。宅基地管理的混亂一定程度上反映了鄉(xiāng)村治理的問題和不足。

　　集體自我管理缺位。從制度上看，宅基地管理不可謂不嚴(yán)。國家出臺(tái)了一系列政策文件，各地也都制定了宅基地管理辦法，明確規(guī)定了宅基地申請(qǐng)條件、面積標(biāo)準(zhǔn)、審批程序等，內(nèi)容細(xì)致全面。從各地情況看，宅基地審批管控嚴(yán)格、程序規(guī)范。但從實(shí)際情況看，管理效果并不理想，亂占多占超占宅基地行為普遍，據(jù)原國土部統(tǒng)計(jì)，2009—2011年，全國農(nóng)村宅基地違法用地?cái)?shù)量5.68萬宗，涉及面積23.71萬畝。基層普遍反映宅基地監(jiān)管難，誰都不想管。造成這種情況的主要原因之一是政府與村集體管理界限不清、責(zé)任不明，政府管控過多，承擔(dān)了大部分責(zé)任，造成村級(jí)管理缺位，村集體對(duì)農(nóng)民違法違規(guī)行為睜一只眼閉一只眼，基層政府對(duì)量大面廣的農(nóng)村地區(qū)宅基地管理有心無力。

　　自治組織與集體經(jīng)濟(jì)組織職責(zé)劃分不清。農(nóng)經(jīng)統(tǒng)計(jì)顯示，截至2018年底，全國共有29.3萬個(gè)村集體經(jīng)濟(jì)組織，約占村莊總數(shù)的50.3%;組集體經(jīng)濟(jì)組織73.5萬個(gè)，約占村民小組數(shù)的15%。但集體經(jīng)濟(jì)組織與村民自治組織在土地、村莊事務(wù)等方面的管理關(guān)系，一直沒有厘清。以村級(jí)組織為例，從相關(guān)規(guī)定看，按照村民委員會(huì)組織法規(guī)定，村民委員會(huì)負(fù)有管理本村屬于村民集體所有的土地和其他財(cái)產(chǎn)，引導(dǎo)村民合理利用自然資源的職責(zé)。村集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)集體“三資”的管理和經(jīng)營(yíng)。因此，村民委員會(huì)和集體經(jīng)濟(jì)組織均有集體土地管理職責(zé)。從歷史沿革看，農(nóng)村發(fā)展經(jīng)過了土地改革、互助合作、人民公社等階段，村莊組織形態(tài)隨之發(fā)生重大調(diào)整，導(dǎo)致集體土地所有權(quán)權(quán)利變動(dòng)和歸屬路徑不夠清晰，權(quán)利主體具有一定的模糊性，使得農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和村民委員會(huì)在宅基地管理上主體不清，職責(zé)劃分不明。主體不明一定程度上造成了村級(jí)宅基地管理混亂。

　　農(nóng)民主體作用沒有得到充分發(fā)揮。受傳統(tǒng)觀念、生活生產(chǎn)方式改變、民主管理機(jī)制不健全等因素影響，宅基地管理中，農(nóng)民主體作用沒有得到有效發(fā)揮，“政府干、農(nóng)民看”的現(xiàn)象較為普遍。首先，宅基地從農(nóng)民私有到集體所有的演變及長(zhǎng)期無償占有使用的事實(shí)，造成農(nóng)民的宅基地“私有”“祖宅”等傳統(tǒng)觀念強(qiáng)烈，對(duì)“主動(dòng)參與管別人、接受他人管自己”意愿不高，主動(dòng)參與集體管理意識(shí)不強(qiáng)。其次，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，農(nóng)民生活生產(chǎn)方式現(xiàn)代化，大量勞動(dòng)力進(jìn)城務(wù)工，鄰里間合作和依賴程度降低，與村集體聯(lián)結(jié)關(guān)系程度降低，造成主觀上不關(guān)心、客觀上沒有時(shí)間精力參與集體管理。再次，一些村級(jí)自治組織渙散、村集體經(jīng)濟(jì)組織力量薄弱，民主管理機(jī)制不健全，也造成農(nóng)民參與低，難以發(fā)揮應(yīng)有的主體作用。

　　三、從完善宅基地管理思考鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)代化

　　宅基地管理中凸顯的鄉(xiāng)村治理機(jī)制不完善、治理能力有待提高的問題值得關(guān)注。宅基地制度改革中，地方結(jié)合改革探索的提升鄉(xiāng)村治理能力的好做法好經(jīng)驗(yàn)，值得借鑒。

　　明確政府管理邊界，增強(qiáng)村級(jí)自我管理能力。從鄉(xiāng)村治理整體看，要不斷完善法律制度體系，堅(jiān)持農(nóng)民的事情農(nóng)民辦，從立法上明確政府管理和公共服務(wù)界限，明確集體自我管理權(quán)能，逐步糾正“政府代替集體管理”的主體錯(cuò)位現(xiàn)象，使得政府和村集體各司其職。具體到宅基地管理中，政府應(yīng)回歸公共管理本職，重點(diǎn)對(duì)規(guī)劃管控、用途管制、耕地保護(hù)等涉及公共利益部分進(jìn)行監(jiān)管。村集體負(fù)責(zé)對(duì)成員資格、宅基地位置和面積等進(jìn)行審核。

　　加強(qiáng)基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)，理順自治組織與集體經(jīng)濟(jì)組織關(guān)系。從實(shí)踐情況看，在基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)核心作用得到充分發(fā)揮的地方，村級(jí)治理都更為規(guī)范有序，集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展更好、農(nóng)民群眾滿意度更高。廣東省佛山市三水區(qū)等地區(qū)關(guān)于重要事權(quán)實(shí)行清單管理的探索，也為理清村級(jí)組織關(guān)系提供了成功經(jīng)驗(yàn)。應(yīng)繼續(xù)推動(dòng)村黨支部書記通過法定程序擔(dān)任村民委員會(huì)主任和村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)人，加強(qiáng)基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)。同時(shí)，在黨組織領(lǐng)導(dǎo)下，對(duì)村民自治組織和集體經(jīng)濟(jì)組織事權(quán)進(jìn)行梳理，進(jìn)一步明確各自在宅基地管理等事務(wù)中的職責(zé)定位，確保不缺位、不越位，農(nóng)村事務(wù)管理規(guī)范有序。

　　健全群眾參與管理機(jī)制，充分發(fā)揮農(nóng)民的主動(dòng)性。鄉(xiāng)村治理與農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民利益息息相關(guān)，面對(duì)的是成千上萬的農(nóng)民，離不開農(nóng)民群眾的參與。江西省鷹潭市余江區(qū)在宅基地制度改革中，組建1040個(gè)村民小組理事會(huì)，還權(quán)于民，讓農(nóng)民自行決定改革相關(guān)事宜，成功啃下宅改“硬骨頭”，再次彰顯了群眾參與村莊治理的強(qiáng)大力量。應(yīng)在借鑒各地探索成功經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，創(chuàng)新群眾參與機(jī)制，充分保障其知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)。同時(shí)，尊重農(nóng)民群眾的首創(chuàng)精神和基層實(shí)踐，把選擇權(quán)交給農(nóng)民，而不是替農(nóng)民選擇，激發(fā)群眾參與熱情，形成人人參與、齊抓共管的良好局面。

　　(作者單位：農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)指導(dǎo)司)