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　　章程作為法人登記的必要條件，是一個組織運營和管理的基本制度規范。近日，農業農村部印發《農村集體經濟組織示范章程(試行)》(以下簡稱“示范章程”)，對建立健全農村集體經濟組織、規范內部治理機制具有重要意義。要全面學習掌握示范章程內容，深刻把握示范章程內涵要義，深化農村集體產權制度改革，為農村集體經濟組織立法營造良好環境。

　　一、示范章程符合當前發展需要

　　示范章程總共7章52條，全面闡釋了農村集體經濟組織的內涵與外延，突出其特別法人的功能屬性，與農村基層組織治理機制相銜接，同時為各地制定符合自身情況的章程，留下靈活調整的空間。

　　(一)突出集體經濟組織特別屬性。一是突出集體土地所有權代表的特殊性。我國憲法規定，農村土地歸農民集體所有。示范章程第四條明確集體資產的范圍，包括成員集體所有的土地、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等資源性資產，是落實憲法賦予農民集體土地所有權的體現，這與工商企業通過“招拍掛”獲得土地使用權、專業合作社通過入股獲得土地經營權有本質區別，無法通過貨幣數額來計量其價值。同樣的，示范章程第五條關于承擔債務責任，為了保障集體所有制的穩定性，集體所有的資源性資產所有權也不對債務承擔責任。二是突出民主管理決策機制的特殊性。一方面關于投票權，農村集體經濟組織的決策管理是其成員行使民事權利的基本體現，示范章程明確具有完全民事行為能力的成員享有一人一票的平等投票權，突出集體經濟組織勞動聯合的屬性。這與專業合作社因出資額或交易量(額)較大的成員享有附加表決權有所不同，更與公司按股投票的決策機制有本質區別。另一方面關于票決有效性，示范章程提高了集體經濟組織票決有效性的門檻。規定三分之二以上的有表決權的成員參會，會議有效;對一般事項作出決議，須經成員表決權總數過半數通過;重大事項作出決議，須經成員表決權總數的三分之二以上通過。也就是說，票決有效性的投票基數是集體成員有表決權的絕對總數，而不是參會成員的百分比。這與村民會議表決人數比例有明顯不同，《村民委員會組織法》第二十二條規定“召開村民會議，應當有本村十八周歲以上村民的過半數，或者本村三分之二以上的戶的代表參加，村民會議所作決定應當經到會人員的過半數通過”，也就是“雙過半”的比例即可通過決議，其表決基數是參會人員。三是突出資產量化作為收益分配依據的特殊性。開展農村集體資產清產核資，摸清家底，將經營性資產以股份或者份額形式量化給集體成員，作為其參加集體收益分配的基本依據。由此，很多人認為，資產量化、股份分配后，農民完成了向股民的轉變，成為了集體經濟組織的股東，顯然這是公司化的理解。獲得資產份額(股份)的成員并不能簡單理解為集體經濟組織的出資人。示范章程第五章明確了集體資產的量化方式和份額(股份)設置類型，集體資產的份額(股份)僅僅是集體成員按股分紅的依據。份額(股權)實行戶內共享、社內流轉后，集體分紅的對象雖然是享有集體資產份額(股份)的成員，但其福利保障應當包括家庭新增人口按章程取得成員身份在內的全體成員。

　　(二)銜接農村基層組織治理機制。一是與組織機構相銜接。產權制度改革新成立的合作社，明確了組織機構及其產生辦法、職權、議事規則，選舉產生理事會、監事會、成員(代表)大會，建立了與村黨組織、村民自治組織治理結構相類似的管理、監督、權力運行機制。示范章程明確合作社的組織機構任期為5年，與現行村黨支部委員會、村民委員會的任期相同，逐步構建黨領導下完善的農村基層組織治理體系。二是與決策機制相銜接。《中國共產黨農村工作條例》和《中國共產黨農村基層組織工作條例》均明確村級重大事項決策實行“四議兩公開”機制，即村黨組織會提議、村“兩委”會商議、黨員大會審議、村民(代表)會議決議;“兩公開”：決議公開、實施結果公開。隨著城鄉一體化發展，村民與集體成員的重合度越來越低，產權清晰后，村民已經不再全是集體成員。為與農村基層組織決策機制相銜接，統一了“四議兩公開”的表述，但“四議”的主體發生了變化，即村黨組織會提議、村黨組織和合作社理事會會議商議、黨員大會審議、集體成員(代表)大會決議，同樣的表述賦予“四議兩公開”新的內涵。三是與戶籍制度改革相銜接。戶籍作為人口管理的重要方式，隨著改革力度的深入，逐漸從價值分割回歸管理屬性。示范章程明確了戶籍關系作為成員身份取得的必要條件，但并非喪失身份的必要條件，農民進城落戶并不必然喪失成員身份，打消了其落戶城鎮的顧慮，既符合戶籍制度的改革方向，也維護了進城落戶農民的合法權益。

　　(三)留足章程條款靈活調整空間。農村集體經濟組織章程作為合作社內部管理的基礎規范，要體現不同地區的差異性。示范章程留足了條款補充選擇、靈活調整的空間，滿足不同地區、不同發展程度集體經濟組織的特點需求。一是集體成員管理因地制宜。示范章程明確了成員身份取得和喪失的條件，同時留有可供補充的條款，如湖北省一些集體經濟組織增加“因水庫移民、扶貧搬遷等政策性移民依法取得遷入地集體成員身份”，符合當地移民搬遷較多的實際情況。二是機構設置因地制宜。集體經濟組織設成員大會、理事會、監事會，成員較少的集體經濟組織無需成立成員代表大會。但因農民外出務工較多，成員大會很難召集，一般采用成員代表大會的方式行使權力。但集體經濟組織的決策投票權并非政治權利，關系成員的基本民事權利，很多地方采用一戶一代表的“戶決制”方式實行民主決策，這與當年小崗村有20戶村民，18戶參會表決按下了“十八個紅手印”的表決方式相同，既可行又合理。三是股份設置因地制宜。一方面，示范章程明確股份設置以成員股為主，成員股還可以分為人口股：賦予全體成員集體財產權利;勞齡股：體現對集體付出勞動貢獻的差別;扶貧股、敬老股：體現對弱勢群體的照顧幫扶。山東省泰安市的一些集體經濟組織設置“獨生子女父母獎勵股”，以體現對這些遵守計劃生育國策群體的獎勵。另一方面，示范章程對股份轉讓的受讓方所持股份占合作社全部股份的比重未作統一限定，交由各集體經濟組織自行規定。從實踐來看，大部分地區的集體經濟組織將此比例控制在5%—10%之間。如果集體經濟組織的規模較小，受讓方不管是以戶為單位，還是人以單位，持股比例的制定會受到人口和戶數的影響。如山東省泰安市八樓村共有集體成員31戶、57人，如果受讓方以人為單位，則人均占股1.75%，受讓方轉入兩個人的股份，其占股比例就會超過5%，如果受讓方的單位為戶，則該比例會更高。所以，股份流轉占比要根據本集體經濟組織的成員和戶數規模來自行確定。

　　二、在實踐中用好示范章程

　　優先發展農業農村，必須補上法律短板。示范章程的印發，邁出了農村集體經濟組織立法的重要一步。要在實踐中用好示范章程，推動集體經濟健康發展，為立法工作營造良好環境。

　　(一)規范章程內容。一是規范組織機構設置。一些地方將合作社的日常管理機構稱“董事會”，示范章程稱理事會。董事會的董事成員，一般由出資人推薦，根據企業出資數額比例占有相應的董事席位，出資額少的股東可能沒有董事名額。而理事會的理事是全體成員選舉產生的，與出資額、股份占比無關，應當統一稱理事會。二是規范集體成員表述。成員是組織機構組成人員的一般泛指，而農村集體經濟組織通過產權制度改革新成立的合作社，其成員應當稱社員，就如黨組織的成員稱為黨員一樣。此外，有的地方將集體經濟組織的成員稱為股東，或混淆使用，這與改革精神不符。農村集體經營性資產的股份合作制改革，不同于工商企業的股份制改造，其獲得集體資產份額(股份)的成員也不等同于持有公司股票的股東。三是完善組織機構職能。示范章程明確成員大會是合作社的最高權力機構，成員代表大會不具有審議、修改章程的職權。有的地方未經成員大會授權，成員代表大會即行使最高權力，程序違法導致表決結果違法。要完善成員大會、成員代表大會、理事會等機構職能，進一步明確組織機構的權力邊界，真正讓農民成為集體經濟組織決策管理的主人，維護農民合法權益。

　　(二)規范治理機制。一是理順農村基層組織關系。產權制度改革完成后，農村基層形成了以黨組織為領導核心，村民自治組織、集體經濟組織共同參與的治理格局，要進一步鞏固和強化中國共產黨在農村基層的領導核心地位，充分發揮村民委員會管理村民自治事務和合作社管理集體經濟事務的功能作用，逐步推動“政經分離”試點，理順農村基層組織職能定位。二是協調推動村級組織同步換屆。2021年是村“兩委”換屆之年，更是任期調整為5年后的首次換屆，農村集體經濟組織的換屆選舉要與村“兩委”協調同步，落實村黨組織書記兼任農村集體經濟組織負責人的要求。關于當選條件的規定，《村民委員會組織法》第十五條規定“選舉村民委員會，有登記參加選舉的村民過半數投票，選舉有效;候選人獲得參加投票的村民過半數的選票，始得當選”，示范章程雖然明確了合作社理事會成員采用差額方式選舉產生，但未明確當選條件，需要在實踐中進一步總結并予以明確。三是理順成員管理與股份管理機制。一些集體經濟組織在章程中僅明確了成員確認的條件，但未明確改革后成員的管理制度;有的集體經濟組織將成員的管理等同于股份的管理，認為資產量化、股份分配后，成員與股份均實行“生不增、死不減，進不增、出不減”的管理方式，將成員管理與股權管理混為一談，這是對成員動態變化客觀事實認識不足的表現。示范章程的導向是明確成員身份的取得與喪失條件，實行動態管理;份額(股份)戶內共享、社內流轉，實行不隨人口變動而無償調整的靜態管理。

　　(三)規范經營管理。一是管好集體資產。示范章程明確健全集體資產清查、登記、保管、使用、處置等制度，是落實改革工作要求，防止資產流失的必要措施。嚴格執行財務會計制度，實行獨立核算。規范收入管理、財務公開、開支審批等制度，構建完善的資產經營和財務管理體系，夯實集體經濟發展基礎。二是抓好經濟建設。示范章程明確合作社以效益為中心，利用多種方式開展資產運營。要盤活利用閑置資源，充分挖掘自然環境、人文生態等資源要素潛力，激活市場機制，提高集體資產市場價值。在產權清晰后，積極推動城鄉要素雙向流動，拓寬發展壯大集體經濟的有效路徑，確保集體資產保值增值。三是搞好收益分配。示范章程明確收益分配要做到“三個嚴禁”，即嚴禁舉債搞公益，嚴禁舉債發福利，嚴禁舉債分紅，這是收益分配的底線原則。同時規定了收益分配的三項內容和順序，比現行會計制度規定的收益分配內容少了“對投資者分配”“其他分配”兩項，引導集體經濟組織不再直接吸收外來投資，以降低債務風險，維護集體經濟組織的穩定性。如有需要，可以通過成立項目公司，吸收集體、成員、外部人員、工商資本等主體的資金開展項目建設與運營，以該項目的資產為限對外承擔責任，其收益按規定對集體上交利潤，在集體內部再按照章程進行分配。要改變過去收益分配不規范、分配對象不清晰等問題，搞好農村公共服務和公益事業建設，增強農民的獲得感。

　　(作者單位：山東省寧陽縣農業農村局)

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