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　　隨著農村改革的縱深推進，從適應農村改革需要、保障農民權益和維護農村穩定出發，筆者對江蘇省金湖縣戴樓街道農村承包合同管理情況進行調查，認為建立與鄉村振興戰略相適應的農村承包合同管理機制是農業農村工作不可或缺的重要環節。

　　農村承包合同管理的現狀

　　家庭承包合同“一枝獨秀”。戴樓街道的家庭承包與全國各地一樣，對農村集體土地開展一輪承包、二輪續包工作，承包合同簽訂到戶。2002年當地開展農村集體土地承包規范化建設，廢止“三年小調、五年大調”習慣做法，重新簽訂家庭承包合同。2016年完成農村土地確權頒證工作，全街道9個村居完善3867份家庭承包合同，合同格式統一，條款合法合規，確權頒證土地5.03萬畝，為農村土地“賦能”夯實基礎。

　　其他方式承包的合同“良莠不齊”。其他方式的承包主要是家庭承包外的集體資產資源處置過程中簽訂的合同。集體資源資產隸屬主體分別是村集體和組集體，種類包括荒地、水面、林地、房屋廠房、機械、公共設施建設和維護等。由于村組集體資產資源處置頻繁，截至2020年簽訂資源轉讓或經營權發包、資產租賃、工程建設等各類承包合同達372 份，涉及金額2300余萬元。鑒于這類承包種類“五花八門”，缺乏專業技術指導，中介機構介入不多，導致其他方式承包的合同簽訂隨意性較強，合同文本漏洞較多、風險較大。

　　土地流轉合同“趨于規范”。戴樓街道土地流轉4.28萬畝，占承包地85%，簽訂流轉合同245份。從土地流轉合同簽訂情況看，由于農業農村部門及時出臺《農村土地經營權流轉辦法》，強化農村產權交易信息服務平臺建設，先后制訂統一的流轉合同文本，街道的土地流轉絕大多數通過線上交易，流轉行為較為規范，有效化解了不必要的矛盾糾紛。

　　農村承包合同暴露出的問題

　　合同簽訂缺乏強制性。主要表現在農戶之間的土地經營權流轉，親朋之間、鄰里之間承包經營權互換、轉讓、流轉、再流轉等超過一年的，未通過村委會備案、未簽訂合同，口頭合同依然存在。村民小組的集體資源發包，僅在戶長會通過即可，不履行簽訂合同環節。少數村組為了規避農村產權交易，擅自將集體資源經營權發包的現象也偶有發生。

　　合同條款缺乏嚴謹性。主要表現在以其他方式承包和土地經營權流轉方面：一是用途不明。合同未明確土地用途，耕地“非糧化”現象經常發生，如種植糧食的土地被改成蝦塘，影響耕地紅線保護和糧食生產。二是合同期限有待商榷。流轉期限一般在五年以上，有的在二十年以上，甚至超過二輪承包期的，流轉期限長雖然有利于穩定投入預期，但如果合同未明示收入增長機制，就會傷害群眾利益。三是合同條款過于簡單化。權利和義務表達不全面，特別是缺乏違約責任、糾紛處理等方面的約束。如土地會被改變用途、會被破壞耕作層，但合同中無復墾保證金條款，極易引發群體矛盾。

　　合同履行缺乏嚴肅性。發包方缺乏必要的資格審查和能力評估，有的承包方為了取得集體資源的經營權，交易時抬高承包價格，履行一定期限后故意拖欠承包金，合同履行需通過司法訴訟才能解決。農戶為了追求高租金，大多同意土地經營權流轉金一年一繳的辦法，有的甚至一季一繳，流入方突然中止履行合同，造成的損失往往由農戶“接盤”。期滿的合同還存在推遲退出的現象。如苗木綠化用地到期后，轉入方不及時移植花卉苗木，流出方無排除措施，只好讓轉入方續包或延包。

　　規范農村承包合同管理的建議

　　強化法規宣傳。加強《農村土地承包法》等法律法規的宣傳解讀，擴大政策法規的知曉面，增強合同管理意識，確保合同應簽盡簽，促進農村土地流轉健康發展。注重典型案例的剖析，增強風險防范意識，提高風險識別能力，保護農民群眾利益。堅持把農村政策交給農民，通過“四議兩公開”等方式，促進農村集體資產資源處置公開、公正和規范，引導農民對交易環節進行有效監督。

　　開展專項整治。一是突出重點。堅持問題導向，對村組以其他方式承包的合同進行專項清理，范圍主要是集體資產資源發包合同，包括尚未履行完畢的投資項目、工程建設和勞務外包等合同。二是明確政策。對已履行決策程序，但未簽訂合同的，補簽合同;對顯失公平的合同，如期限較長又無增長機制或承包金明顯過低的，可終止合同、解除合同或簽訂補充協議;對無償占用集體資產資源的，追回以前的占用金，重新組織發包;對合同條款不嚴謹的，通過補充協議進行完善。三是講究方法。堅持依法依規清理，兼顧歷史原因，維護公平公正，通過充分協商進行規范，輔以司法手段推進，切實維護各方利益，確保整治實效和農村大局穩定。

　　加快平臺建設。加強農村土地合同管理隊伍建設，強化日常的培訓和指導，確保農村土地合同的簽訂流程及條款合規合法。推進智能數據采集等現代信息技術的應用，將農村土地合同進行系統管理，完善農村土地合同管理檔案。

　　規范產權交易。完善農村土地流轉交易管理、農村集體資產資源處置和工程建設招投標等制度，明確進入平臺交易的審批流程、交易程序、交易規則、合同鑒證(見證)等管理細則，規范農村綜合產權流轉交易行為。交易部門和法服部門參與擬訂交易事項，審查合同條款是否全面，內容是否合法有效，標的是否真實準確，雙方權利義務是否對等。強化集體經濟組織交易事項的督查，特別是“應進未進”情況的檢查，保證農村產權交易政策法規的貫徹執行。

　　嚴格合同審查。一是資格審查。資格審查可以作為交易的前置程序，主要審查流入主體資金技術實力是否相當，審查流入主體的誠信和經營狀況。二是要件審查。集體成員的優先權是否得到保護，融資擔保是否經過發包方備案，是否改變土地用途及復墾保障如何，再流轉是否履行備案程序，是否建立增長機制等。三是文本審查。分門別類地制定涉及農村集體資產資源處置的合同樣式，由發包方根據實際情況參照使用，充分發揮農村土地合同在穩定農村經濟秩序中的重要作用。

　　(作者單位：江蘇省金湖縣戴樓街道農村工作局)