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　　新修訂的《土地管理法》施行以來，浙江省溫州市各級農業農村部門認真履行宅基地管理與改革職責，切實加強指導和監管，確保職能平穩過渡，確保農民建房“一件事”落地，保障宅基地分配、農民建房規劃管理等工作的連續性和穩定性，這項工作的探索性。

　　一、主要做法及成效

　　(一)建立宅基地管理體制。一是完成宅基地管理職能交接。目前溫州市大部分縣(市、區)完成宅基地管理職能移交工作。二是初步形成宅基地管理體系。按照“市級指導協調、縣級主導落實、鄉鎮主要責任、村級主體實施”的指導原則，已初步形成市、縣宅基地管理和改革工作由農業農村部門負責行業管理，鄉鎮(街道)宅基地審批和管理工作按照屬地進行管轄的工作機制。三是初步建立宅基地管理和執法隊伍。溫州市已基本明確由農業農村部門農村合作經濟指導處(科)或者農經站等內設機構和下屬單位作為市、縣級宅基地改革管理隊伍，由農業綜合行政執法隊作為宅基地執法隊伍。鄉鎮(街道)組建宅基地日常管理和審批隊伍，由涉農站所或城建辦、村鎮辦牽頭實施。

　　(二)實現農民建房“一件事”系統辦理。根據上級政策要求，溫州市明確辦理事項：農村村民住宅用地審核(含資格審核)、鄉村建設規劃許可、建設工程規劃許可(涉及城鎮建設用地范圍)、確定農房設計方案、建設工程施工許可、確定房屋四址(放樣)、農房竣工驗收;職能分工：農業農村局牽頭負責農民建房“一件事”辦理系統的建設，資規局、住建局和鄉鎮人民政府(街道辦事處)各自承擔有關職責。目前溫州市各縣(市、區)均已建立農民建房“一件事”辦理審批系統并上線運行，截至2021年4月底，全市宅基地審批共2745件，批準面積23.6萬平方米。

　　(三)加快推進閑置農房盤活。溫州市已出臺《關于全面開展“閑置農房盤活利用行動”的指導意見》，將閑置農房盤活作為增加農民財產性收入的重要渠道。2021年，溫州市一季度新增農房盤活828幢，新增盤活面積13.96萬平方米，帶動農戶就業1783人，吸引資本投入4.15億元，增加村集體收入1898萬元，增加農戶收入3506萬元。2018年以來，全市累計盤活閑置農房7819幢、面積159.76萬平方米，帶動農戶就業20817人，吸引資本投入 40.15億元，增加村集體收入9217.24萬元，增加農戶收入3.93億元。涌現出宅基地改革推動型、社會資金眾籌型、扶貧資金入股型、農房山林全面盤活型、異地安置盤活型、文創產業引領型等模式的典型案例。

　　(四)開展宅基地違法執法監管。市縣兩級農業農村部門主動對接資規、綜合執法、住建等部門，積極探索和推進宅基地執法工作，由于宅基地執法邊界尚未清晰明確，宅基地執法職責歸屬存在分歧，全市的宅基地執法工作雖取得了進展，但推進速度比較緩慢。2020年，市政府明確“在職能未明確之前按原有職能履職，防止出現監管真空”。目前樂清、鹿城、蒼南、永嘉、洞頭等地農業農村部門已經全面介入宅基地信訪和案件處置，樂清去年有效化解了600多件信訪事件，蒼南專門抽調3位業務骨干負責案件處置。截至5月10日，全市農業農村部門直接查處或由農業農村部門蓋章的宅基地違法案件39起。

　　(五)加快推進全國宅基地改革試點。2020年，龍港市正式列入全國農村宅基地制度改革試點，目前龍港市改革試點方案已經浙江省委省政府批復。一是完善試點工作機制。制定了《龍港市農村宅基地制度改革實施計劃(2021-2022年)》《農村宅基地制度改革試點考核評價辦法》《農村宅基地制度改革試點宣傳計劃》，確保試點工作有序推進。二是開展宅基地基礎信息調查工作。召開了房屋基礎信息調查工作推進會，完成龍南社區1303宗外業調查分戶及測量工作。三是推進管理制度體系建設。正在著手出臺龍港市宅基地跨社區保障辦法、宅基地保障調劑有限公司組建方案、農民建房審批管理辦法、農村宅基地資格權認定辦法等政策文件。四是組織開展村莊規劃編制。重點推進龍都、朝陽、林家院、九龍河、龍南5個典型社區，以規劃引領宅基地集中建設、跨社區流轉、復墾復耕。五是推進宅基地管理信息平臺建設。結合龍港市“城市大腦”，建立“三權三維”智慧精明的宅基地管理信息平臺。

　　二、存在問題

　　(一)農村宅基地監管執法的邊界還比較模糊。農業農村部門負責的是宅基地建房執法還是農民建房執法，與自然資源部門存在較大分歧。根據新修訂的《土地管理法》第62條和第67條規定，農業農村部門的法定職權僅局限于農村宅基地的違法處置工作，而“農村宅基地”是農村村民用于建造住宅及其附屬設施的集體建設用地。農業農村部門認為“農村宅基地”是特定的法律概念，有特定的地標指向，按照權責一致的原則，農業農村部門對新修訂土地管理法第78條的執行不能越權突破法律賦予的“農村宅基地”執法范疇，更不能肆意擴大到所有“非法占用土地建住宅的”，因此，除宅基地違法處置外的農村違法建設應由自然資源部門按照第77條規定進行處置。

　　(二)農業農村部門宅基地管理專業力量嚴重不足。據了解，自然資源部門承擔的農村宅基地管理職能按照工作環節分解在各業務處室，至少涉及空間規劃、用途管制、開發利用、建設項目管理、確權登記、執法監察等6個處室，縣(市、區)及鄉鎮都有一支自然資源管理專業隊伍。根據中農發〔2019〕11號文件要求，農村宅基地管理具體職能由農村經營管理部門承擔，市、縣、鄉農經隊伍原本就比較薄弱，且缺乏相關專業能力，存在“專業的活無專業的人干”問題，承接農村宅基地管理職責面臨人員力量不足和專業能力不足的問題。另外，鄉鎮缺乏自己的執法監管隊伍，依舊依靠部門派駐的綜合行政執法、自然資源部門基層站所力量，加上縣級農業農村部門宅基地執法力量配不到位，難以承擔宅基地執法工作任務。

　　(三)新增用地指標難以落地。根據浙江省農業農村廳、浙江省自然資源廳《關于開展農村村民住宅用地需求調查的通知》要求，溫州市組織開展年度農民建房建設用地需求調查，并將全市2021年2521畝(含原拆原建1000畝)需求指標報送省農業農村廳。新增用地指標統計后，卻很難落地。如2020年省里下達給溫州市的用地指標為1510畝，但只用了200-300畝左右。原因有二：一是大部分村莊規劃未編制，全市已經完成村莊規劃編制不足30%，用地指標無法在未做村莊規劃上落地。二是大部分農村除永久基本農田外已無其他土地，導致“無地可落”問題。

　　(四)基層歷史遺留問題多。宅基地改革管理審批工作牽涉到群眾的重大切身利益，各種用地指標、建房審批、違法查處、糾紛信訪等歷史遺留問題多且復雜，據原國土部門負責信訪同志介紹，宅基地信訪案件占比很大。按照市縣主導、鄉鎮主責的管理機制，宅基地管理具體工作主要由鄉鎮(街道)農村經營管理機構承擔，但由于農村經營管理機構人員少且不懂宅基地管理業務，部分鄉鎮(街道)村經營管理人員存在一定的畏難情緒。目前大部分縣(市、區)僅圍繞審批流程開展工作，并提出委托原有部門延續宅基地管理工作的方案，并未意識到國家將農村宅基地改革與管理職能進行劃轉的目的和意義。據不完全統計，今年以來涉及農村違法建住宅的信訪件(舉報件)，每個鄉鎮(街道)平均達30余起，違法建房存量多，信訪壓力大。據了解，樂清市第一批排查到的耕地違規建房就高達6000多宗，而且農村違法建房情況極其復雜，有未批先建、少批多建、位置移位、超層超高、庭院超限、一戶多宅、私下買賣等情形。有的時間甚久，有的建房情況特殊，對下一步面上存量化解形成了巨大壓力。

　　(五)農民不同建房方式存在多頭管理。縣級層面，農民生態搬遷、避災安置、下山脫貧等以項目形式推進的農民建房行為由自然資源部門與鄉鎮(街道)管理與實施，有的縣市還有專門機構來組織實施(如泰順縣生態搬遷辦)。縣級農業農村部門只是負責農民零星建房及宅基地管理，而零星建房及宅基地管理中關鍵的規劃、指標(農轉用)、確權(是不是宅基地、不同時期的宅基地怎么處置)、復墾、發證等關鍵環節都在自然資源部門，審批在鄉鎮(街道)，農業農村部門在宅基地管理上缺乏工作抓手。鄉鎮層面，農辦也是負責零星建房與宅基地管理，而村鎮辦負責鄉村建設項目，農民生態搬遷、避災安置、下山脫貧等以項目形式在村鎮辦管理，上述建房農戶的宅基地回收協議也是在村鎮辦管理，農辦審核農戶宅基地資格權時還要到村鎮辦查詢是否享受過農村建房優惠政策，造成鄉鎮內職能重復，管理較混亂，甚至部分鄉鎮在內部職能調整中又將農民零星建房和宅基地管理職能重新劃入城建辦、村鎮辦。

　　三、下步工作和建議

　　(一)壓實工作責任。一是提高宅基地制度改革的思想認識。要把宅基地改革工作列入農業農村部門的中心工作，主要領導要親自抓、親自協調具體問題。鄉鎮(街道)要全面落實主責，負責審批和監管任務。二是健全三級工作體系。市、縣、鄉兩級要明確專門機構、配全配強隊伍力量。建議在市、縣宅基地職能移交中同步考慮執法人員的配備、執法裝備和經費的保障，每個縣(市、區)新增編制不少于5人。三是完善績效考核辦法。把宅基地管理工作列入鄉村振興考核內容對各級政府及相關部門進行考核，充分發揮考核指揮棒的作用。

　　(二)明確執法邊界。在《土地管理法實施條例》正式發布并明確相關爭議條款后，應進一步理清農業農村部門與自然資源部門的職權分工，明確各部門的執法邊界，再根據職責合理配置專業的宅基地執法人員，做到有法可依、有人辦事。在此期間，建議宅基地執法由鄉鎮(街道)聯合自然資源部門基層站所負責對各類發現的涉嫌宅基地違法行為進行前期調查核實工作;經核查確需依法進行行政處罰的，鄉鎮(街道)將調查情況函告縣級農業農村部門，由縣級農業農村部門依法作出行政處罰決定(責令限期拆除);在行政處罰規定期限內，違法主體未自行拆除的，依法申請法院由街道組織強制執行。

　　(三)加強能力提升。一是抓緊文件清理和制度重建。要對各地自然資源部門在長期管理宅基地中，頒布的各類規范性文件進行統一收集歸納和整理修訂，以適應當前法律法規的規定和社會發展的需要，特別是審批流程要模塊化，監督約束、責任追究、考核評價要同步化。二是加大干部培訓力度。實行分批分級業務培訓計劃，爭取明年對全市所有從事這方面的干部輪訓一遍。三是建立與自然資源部門數據共享機制，確保工作層面的無縫對接。建議在省里統一安排下，在農民建房“一件事”辦理審批系統的基礎上，著手建設省、市、縣、鄉、村五級聯網的宅基地和農房基礎數據庫，實現與自然資源部門不動產登記管理系統、一戶一宅查詢系統、違法用地查詢系統等相關信息系統相互對接共享。

　　(四)落實用地指標。實行宅基地用地預審核機制，在具備建房資格的農戶提出建房申請時，鄉鎮(街道)經辦機構、自然資源部門站所工作人員預先對農戶選定的建房地塊進行到場預審，初步排除基本農田、地質災害點、生態紅線范圍等不能建房的地塊，符合建房條件的再匯總至自然資源部門統一測繪后辦理農轉用手續。對于上年度已下達用地指標的鄉鎮，如果未全面落實用地指標的，實行與下年宅基地指標申報掛鉤。

　　(作者單位：浙江省溫州市農業農村局)