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　　明確農村集體經濟組織立法的調整范圍是確保法律起草針對性的重要前提。根據法律擬調整范圍，確定農村集體經濟組織立法的主要功能，并據此明確法律草案的基本框架，是開展立法起草工作的基礎。

　　一、關于立法的調整范圍

　　(一)從現行法律政策規定看。按照《憲法》規定，農村集體所有制經濟，涵蓋社區性集體經濟組織統一生產經營、專業性合作經濟組織合作經營，以及農村供銷合作社合作經營等多種具體實現形式，表現在實踐中，其組織載體包括社區性農村集體經濟組織、農民專業合作社、供銷合作社、農村信用合作社、鄉鎮集體企業等多種類型。針對不同類型的農村集體經濟的組織載體，國家通過制定相關部門法分別予以規范。比如，從事同類農產品生產、銷售等業務的農民組成的跨社區專業合作社由《農民專業合作社法》規范，原農村信用社改制的農村商業銀行由《商業銀行法》規范，規范供銷合作社發展的《供銷合作社條例》也正在制定中。

　　2016年，中共中央、國務院印發《關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》，明確農村集體經濟組織是集體資產管理的主體，是特殊的經濟組織，可以稱為經濟合作社，也可以稱為股份經濟合作社。2020年頒布實施的《民法典》也將農村集體經濟組織法人明確為不同于城鎮農村合作經濟組織法人的一類特別法人。綜上可以推斷，從現行法律政策框架看，當前亟需通過立法來規范的農村集體經濟組織，僅指通過農村集體產權制度改革形成的社區性經濟組織，不應包括農民專業合作社、農村供銷合作社和農村信用合作社。

　　(二)從地方立法實踐看。從地方先行制定的農村集體經濟組織相關條例看，其立法的調整對象主要是：在生產隊、生產大隊及原人民公社基礎上通過集體產權制度改革形成的以土地集體所有為核心的社區性農村集體經濟組織(經濟合作社或股份經濟合作社)。如1992年出臺的《浙江省村經濟合作社組織條例》中明確，“本條例所稱的村經濟合作社，是指在農村雙層經營體制下，集體所有、合作經營、民主管理、服務社員的社區性農村集體經濟組織”。2020年出臺的《黑龍江省農村集體經濟組織條例》中規定，“本條例所稱農村集體經濟組織，是指在集體統一經營和家庭分散經營相結合的雙層經營體制下，土地等生產資料歸全體成員集體所有，具有公有制性質的農村社區性經濟組織”。

　　二、關于立法的主要功能

　　從我國集體經濟的演變歷程看，闡釋農村集體所有的各類資源資產的產權關系及其管理經營機制等，需要《農村土地承包法》《土地管理法》以及正在起草的《農村集體經濟組織法》等多部法律法規共同規范。因此，農村集體經濟組織立法的功能定位應是有所為、有所不為，即重點對集體經濟組織的基本特征和運行機制進行規范，主要包括：明確農村集體經濟組織的特別法人屬性，構建符合國情農情的集體成員管理制度，建立符合市場經濟和現代企業制度要求的內部運行機制，明確針對集體經濟發展特點的優惠扶持政策，以及構建保障有力的管理服務機構體系等。而對于集體經濟組織成員如何依法承包集體土地、如何依法享有宅基地權益等，應主要由《農村土地承包法》《土地管理法》等法律以及宅基地相關管理規章共同規范。

　　三、關于草案的基本框架

　　按照以上思路，根據起草領導小組兩次全體會議精神和起草工作小組兩次集中研討情況，建議《農村集體經濟組織法草案》分8章起草。具體規范內容如下：

　　第一章是總則，主要規范立法的目的依據、調整對象和法律地位，農村集體經濟組織的組織原則、財產與責任、集體資產范圍、組織功能、業務范圍、支持措施、管理和指導服務機構等。

　　第二章是農村集體經濟組織的確認和設立，主要規范農村集體經濟組織的確認和設立條件，組織的章程、名稱、住所、設立大會、登記注冊等。

　　第三章是農村集體經濟組織的成員，主要規范初始成員組成，新加入成員身份的取得、排除標準、喪失標準及程序，以及成員名冊和成員權利義務等。

　　第四章是農村集體經濟組織的內設機構，主要規范成員大會、成員代表大會、理事會、監事會等機構的召集與主持、議事規則、表決程序，主要經營管理人員、理事、監事的職責和禁止行為等。

　　第五章是集體資產管理和收益分配，主要規范農村集體資產管理和財務管理制度，未承包到戶、由集體統一管理運營的經營性資產收益權量化、收益分配和審計監督等。

　　第六章是農村集體經濟組織的變更、終止，主要規范合并、分立、變更、解散、清算、改制、注銷、重整等。

　　第七章是農村集體經濟組織的扶持措施，主要規范農村集體經濟組織的財政、稅收、金融、土地和人才等其他支持措施。

　　第八章是法律責任，主要規范集體經濟組織主要負責人、登記部門的法律責任，違規擔保、違法舉債分配的法律責任，農村集體經濟組織成員身份認定的行政處理、司法審查、救濟途徑等。

　　(作者單位：農業農村部政策與改革司)