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　　土地連片流轉難問題指的是連片土地上的多數承包農戶都同意流轉，少數承包農戶不同意流轉，導致連片土地流轉不成功，進而影響規模經營效率的現象。由于土地連片流轉是多方合意(在浙江省連片20畝地通常涉及至少10戶人家)以及多個決策主體不斷平衡統一的結果(鄰里鄉親決策結果相互影響循環往復)，理論上完全自愿基礎上的平衡統一很難達成。一些地方為了推進規模經營，耗費大量隱性成本，以至于影響了規模經營效率和農業發展后勁。在土地細碎化的南方地區，土地連片流轉難已經是影響現代農業發展進程的瓶頸問題，需要通過制度創新予以妥善解決。

　　問題背景

　　政策規范有指向。2016年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》，明確“要充分維護農民集體對承包地發包、調整、監督、收回等各項權能，發揮土地集體所有的優勢和作用。”《中共浙江省委辦公廳 浙江省人民政府辦公廳印發<關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的實施意見>的通知》規定“ 對少數仍想耕種土地的農戶，在承包地數量、質量等不下降條件下，引導其在另行安置的地塊耕種。”

　　現實需求趨緊迫。浙江省絕大多數耕地的流轉期限在2028年前集中到期，全省面臨著連片流轉的土地到期后，少數農戶不同意繼續流轉有可能影響規模經營的問題。如海鹽縣21.9萬畝流轉土地(流轉率達79%)，2022年至2027年每年到期約1.2萬畝，共計7.1萬畝，2028年流轉到期14.8萬畝。

　　政策銜接有窗口。目前，正處于第二輪土地承包到期后再延長30年之前的窗口期，在研究探索二輪承包到期再延長30年具體政策的同時，也應該針對新的土地連片流轉和原有的土地連片流轉如何繼續流轉出臺相應的銜接政策。

　　解決路徑

　　明確三個認識。一是政府和集體對于維護土地流轉有序有效，負有制度供給、秩序維護職能，農村土地集體所有制應當體現于土地流轉全過程，不能放任自由。二是要切實保護農戶土地承包經營權益，但保護方式不能簡單僵化，既要保護農戶不想流轉的權益，也要保護農戶愿意流轉的權益。三是要平衡把握農村土地蓄水池功能與土地經營效率，要把蓄水池功能限制在一定范圍內，并隨形勢變化而調節，盡可能多實現一點土地經營效率功能。

　　解決五個關鍵問題。一是解決土地連片流轉管理問題。把土地連片流轉納入政府有序有效管控，明確將鄉村兩級納入土地連片流轉的集中環節、標準設置環節、審查審核環節。二是解決少數農戶不愿流轉經營權問題。在農民自愿的前提下，可以采用另行安置承包地塊的辦法，保護連片流轉中少數不愿流轉農戶的土地承包經營權益，也可以采取承包權不變前提下的經營權調整的方式，通過另行安置耕種地塊的方式來保護農戶的土地經營權益。三是解決土地流轉備案制度虛置問題。推動土地流轉備案制落實，明確將非農化、非糧化納入備案審查范圍。凡備案不通過的，或在生產經營過程中出現違規違法行為且拒不改正的，農民有權依據備案不通過無償收回流轉的承包地;農民不收回的，村集體有權終止流轉合同并收回承包地，組織代耕。四是解決土地流轉期到期問題。對于土地流轉過程中涉及二輪承包到期再延長30年可能產生的銜接問題，明確由鎮村兩級協調解決土地連片流轉的續約問題，鎮村可根據流轉規模情況，在流轉土地中確定一定比例土地用于解決銜接問題。五是解決土地流轉風險問題。土地連片流轉面積越大，面臨的風險越多。要建立租金保障制度，確保在經營主體違約的情況下，農民仍然能按時獲得土地流轉租金;要建立流出土地農民在特定條件下的經營權保障制度，在土地連片流轉中建立機動地預留機制，應對農民工返鄉要地需求，保障農村土地蓄水池作用的發揮。

　　建立健全五個體系。一是建立健全土地連片流轉制度規范體系。完善土地連片流轉中農戶土地承包經營權的保護方式，明確鎮村兩級加強對土地流轉的管理規范。二是建立健全土地連片流轉政策保障體系。重點建立對鎮村兩級的考核激勵政策、土地流轉雙方的風險保障政策、流轉項目的配套用地政策和財政扶持政策等。三是建立健全土地連片流轉操作流程體系。根據農業農村部《農村承包土地經營權流轉管理辦法》，結合浙江實際，出臺《浙江省農村承包土地經營權流轉管理辦法》，按照閉環設置要求，提出評估連片流轉條件是否總體成熟、一級市場流轉集中土地、規模連片土地基礎設施建設、二級市場招引主體管控指標設計、二級市場招引主體、主體生產經營過程監管、土地流轉評價反饋、整改提升等具體可操作的八步法，形成閉環設置、循環提升的土地流轉操作流程體系。四是建立健全土地流轉指標體系。主要有土地流轉規模管控指標，比如整體流轉比例上限、個體流轉比例上限等指標;流轉土地基礎設施指標，比如田間操作道路、水渠、平整度等指標;土地流轉價格指標，比如流轉指導價、最高限價等;土地流轉年限指標，以土地生產經營需要為主，考慮土地承包期限、村級組織換屆期限等確定流轉年限指標等。五是建立健全土地流轉評價體系。建立健全定期開展土地流轉整體評估與單個項目評價機制，設置土地流轉指數，建立評價結果運用機制，形成良性工作機制。

　　(作者單位：浙江省農業農村廳)