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　　保障糧食安全不僅要守住耕地的數量，還要提高耕地的利用效率，在有限的存量土地上進一步挖掘穩產增產的空間。解決承包地細碎化對提高耕地利用效率、優化土地資源配置具有重要意義。2023年中央一號文件提出，“總結地方‘小田并大田’等經驗，探索在農民自愿前提下，結合農田建設、土地整治逐步解決細碎化問題。”農業農村部近期出臺了《關于穩妥開展解決承包地細碎化試點工作的指導意見》。對此，有必要在法律層面審視承包地細碎化問題治理的法理依據與可行路徑。

　　一、承包地細碎化：從現象演變為問題

　　承包地的細碎化包括空間形態上的細碎化和產權歸屬上的細碎化兩個方面，前者是指耕地的物理空間形態，不同地質地貌類型的差異化非常顯著，例如峰叢洼地、巖溶槽谷地貌類型的耕地細碎化程度明顯高于盆地、平原，后者則主要是指在土地承包經營權權屬上，一戶的承包地由多個零散地塊組成，地形地貌意義上的一塊土地被分割由不同的農戶承包經營。

　　承包地的細碎化是由自然因素、人為因素綜合導致的現象，有其存在的合理性和產生的制度土壤。其一，自然條件和我國人多地少的人地緊張關系，客觀決定了耕地的細碎化。受地形地貌、土壤類型、氣候狀況等自然條件的影響，適宜耕種的土地在空間上呈現不連續的狀態，是由自然規律所決定的。我國山地、丘陵、高原等地形占陸地總面積的三分之二，即使是平原，耕地也會被河流溝渠所劃分。其二，我國傳統的財產繼承制度為“諸子均分”模式，在多子家庭中，土地隨著繼承而在子嗣之間被不斷細分。其三，集體土地的分配以公平為原則，以家庭中的農業人口數量為基本依據，故而在實踐中采取了地力高低不同的土地相搭配、距離遠近的地塊相組合的方式，即“肥瘦搭配、遠近插花”。這使得承包地具有地塊數量多、肥瘦不同、遠近不一的特征。其四，伴隨我國基礎設施建設的飛速發展，尤其是高速公路、鐵路的建設，往往在城市郊區、農村的耕地上修建穿行，導致承包地被人為切割，加劇了細碎化程度。

　　隨著農業現代化的發展，需要追求更高效率的耕地利用和農業生產經營，承包地的細碎化從一種“現象”逐漸成為一個“問題”。解決承包地細碎化問題便是在發展農業適度規模經營、促進農業現代化的背景下提出來的，例如2014年中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》指出，“鼓勵農民在自愿前提下采取互換并地方式解決承包地細碎化問題”。過于零碎、散落的耕地會導致機械化規模化生產難以開展，新技術難以推廣實施，同時導致農業生產成本增加、生產效率下降，擠壓了利潤空間，進而影響了我國農業的現代化發展和國際競爭力。而且，承包地的細碎化會產生大量的田埂，占用了耕地資源。據調查，廣東部分地區的田埂所占耕地面積高達7%~10%，進一步壓縮了可利用的耕地面積，造成土地資源浪費。此外，耕地的細碎化增加了耕作的難度，對于土地質量欠佳、路途較遠、面積較小的地塊，農戶可能會選擇撂荒。因此，從耕地資源的高效利用、推進農業現代化的視角下，當前承包地的細碎化具有了治理的必要。

　　二、實踐探索及其法律分析

　　(一)解決承包地細碎化的實踐類型

　　就各地的實踐探索來看，安徽省有項目結合型、政策引導型、主體引導型、農民互換型，江蘇、湖北、廣西等地則有“小田變大田”“一戶一塊田”“按戶連片耕種”等不同提法。筆者認為，除開操作做法的表象，在法權關系上實際上主要就是兩種模式。

　　一是“土地承包經營權不動、經營權連片”，即農戶的土地承包經營權不變，將土地經營權流轉給他人，通過出租、入股等方式實現連片流轉，由他人適度規模經營。《農村土地承包法》第36條規定，“承包方可以自主決定依法采取出租(轉包)、入股或者其他方式向他人流轉土地經營權，并向發包方備案。”

　　二是“土地承包經營權互換、承包地連片”，即同一集體經濟組織的農戶之間通過互換的方式實現承包地連片。《農村土地承包法》第33條規定，“承包方之間為方便耕種或者各自需要，可以對屬于同一集體經濟組織的土地的土地承包經營權進行互換，并向發包方備案。”

　　需要注意的是，在學理上互換并不意味著僅是兩個農戶之間的簡單置換，而是可以在本集體范圍內多個農戶，甚至全部農戶之間相互置換。在實踐中，兩個農戶通過互換實現各自的承包地均連片的可能性較低。原因在于，耕地的地力不同，在互換時很難等面積置換，需要雙方就面積置換系數達成一致，而且承包地在一輪分配時“肥瘦搭配、遠近插花”，各農戶人口不同、承包地面積也有所差異，所以兩個農戶在承包地的位置、面積、地力等各方面都能匹配的難度極大。當參與互換的農戶數量增多，通過差異化組合實現匹配的可能性就越大，承包地連片的效果越明顯。這與承包地調整打亂重分不同，互換的農戶參與數量可以是兩戶，也可以是多戶，甚至可以是本集體全部農戶，各農戶參與互換所依靠的是自己已享有的土地承包經營權，互換的基本規則是保持與原有承包總面積大體相當(考慮到地力不同會有折算系數)。而調整承包地則是由集體收回已分配的承包地，然后按照新的分配標準形成分配方案重新發包，每戶承包面積就會因人口的變化而發生變化，地塊位置、肥力高低等也都會有所變化。

　　在探索中，江蘇省泗洪縣在不改變農戶原有土地承包總面積的情況下，把碎片化的承包地進行有效整合后重新分給農民，使農戶多塊承包地變為一塊承包地，抽簽確定分地先后順序;東臺市時堰鎮雙星村在村組設立流轉區和自種區，流轉區采取“多戶一塊田”模式，培育農業新型經營主體，自種區采取“一戶一塊田”模式，調整地塊位置，確認四至后發放農村土地承包經營權證。這實際上都屬于土地承包經營權的互換，而非打亂重分、調整承包地。

　　(二)承包地調整的法律規范解讀

　　土地經營權流轉和土地承包經營權互換這兩種模式在法律上均有明確的依據，在實踐中存在疑問和較大分歧的問題是，能否通過發包方調整承包地的方式解決耕地細碎化。

　　保持土地承包關系穩定并長久不變，是黨和國家關于農村家庭承包經營制度的主要立場和態度。為保持農村土地承包關系的穩定，防止承包地調整導致農民權益受損，中共中央先后頒布多個政策文件。2013年《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出要“穩定農村土地承包關系并保持長久不變”。黨的十九大報告再次強調，“保持土地承包關系穩定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長三十年。”《農村土地承包法》的修訂也一直貫徹落實了該政策目標。

　　可見，現行立法和中央政策對承包地的調整非常慎重，即便是承包地的個別調整，立法依然秉持了一貫的審慎態度。《農村土地承包法》第28條規定，“承包期內，發包方不得調整承包地。承包期內，在因自然災害嚴重毀損承包地等特殊情形下對個別農戶之間承包的耕地和草地需要適當調整的，必須經本集體經濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報鄉(鎮)人民政府和縣級人民政府農業農村、林業和草原等主管部門批準。”法定特定情形被表述為“因自然災害嚴重毀損承包地等特殊情形”，此處的“特殊情形”一般包括以下幾個方面：(1)部分農戶因自然災害嚴重毀損承包地的;(2)部分農戶的土地被征收或者用于鄉村公共設施和公益事業建設，喪失土地的農戶不愿意“農轉非”，不要征地補償等費用，要求繼續承包土地的;(3)人地矛盾突出的。關于人地矛盾突出的，一般是指因出生、婚嫁、戶口遷移等原因導致人口變化比較大，新增人口比較多，而新增人口無地少地的情形比較嚴重，又沒有其他生活來源的，在這種情況下，允許在個別農戶之間適當進行調整。所以，根據現行法，解決承包地的細碎化不構成發包方調整承包地的充分理由。

　　三、解決承包地細碎化的可行路徑

　　解決承包地細碎化有利于提高土地利用效率，推進適度規模經營和發展現代農業，是對家庭承包經營制度的堅持和完善，可以說“農民有意愿、市場有需求、中央有指示、政策有依據”。在制度設計和實踐操作中，要處理好公平與效率的關系，把握好政府與市場的關系。

　　第一，堅守政策底線，做好風險防范。一是尊重農民意愿，不搞強行推動，不能為了追求效率而損害農民的利益。農戶的土地承包經營權是物權，具有穩定性、排他性，農戶有權自主決定是否流轉土地經營權、是否轉讓或互換土地承包經營權。特別需要強調的是，每個農戶的土地承包經營權作為物權均應受到保護，不能簡單以少數服從多數的形式損害個別農戶合法權益。在地塊整合中應綜合統籌土地面積、肥力、位置等，防止因配置不公平或農民利益減損而出現新的問題。二是堅決防止以解決承包地細碎化的名義搞打亂重分，審慎調整承包地，保護好農民的土地承包經營權益。三是不能損害實際經營者的合法權益。若承包地已經流轉給他人耕作，那么農戶互換土地承包經營權、變更地塊位置等需與實際經營者達成一致，造成損害的應承擔違約責任。

　　第二，尊重自然規律，因地制宜，不搞“一刀切”。耕地的空間分布和形態受自然因素影響很大，要區分不同地區不同自然條件，不是所有的地方都適合集中連片。有的地方在客觀上難以連片，有的地方耕地連片的成本很高，有的地方適宜生長的農作物對連片的要求不高，要綜合考慮。中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于促進小農戶和現代農業發展有機銜接的意見》指出，“要看到，我國人多地少，各地農業資源稟賦條件差異很大，很多丘陵山區地塊零散，不是短時間內能全面實行規模化經營，也不是所有地方都能實現集中連片規模經營。當前和今后很長一個時期，小農戶家庭經營將是我國農業的主要經營方式。”

　　第三，做好政策銜接和集成，綜合運用多種方式探索承包地細碎化問題的解決。其一，尊重市場規律，優先運用市場的手段，例如流轉土地經營權，實現經營土地連片，政府和集體經濟組織做好服務與風險防范。解決細碎化可以通過土地承包經營權互換、承包地“小調整”等多種方式，相較之下，保持承包經營權不動，通過流轉土地實現經營權連片更具優勢，不僅能保護農民承包權益而且更為靈活、成本更低。其二，有條件的地方可以結合土地綜合整治、高標準農田建設等項目，開展土地承包經營權批量互換的探索，在農民自愿、保持農戶原有承包地面積基本不變的前提下，允許集體內部多個農戶有序公平互換。其三，承包地細碎化問題解決后，應做好后續的確權登記頒證工作，與土地承包經營權和土地經營權登記有效銜接。

　　(作者單位：中國農業大學土地科學與技術學院)