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　　習近平總書記在2022年中央農村工作會議上強調“要破除妨礙城鄉要素平等交換、雙向流動的制度壁壘，促進發展要素、各類服務更多下鄉，率先在縣域內破除城鄉二元結構”。這句話有三大要點，一是要破除壁壘，促進城鄉要素平等交換、雙向流動;二是要促進下鄉，把要素和服務流向的重點指向鄉村;三是縣域率先，破除二元結構在空間上要先在縣域發力。這句話的內核是改革，強調的是在城鄉融合領域應該如何以暢通要素流通為著力點推進體制機制改革。城鄉融合發展有利于改善農村勞動力和其他要素的組合，提高鄉村產業質量效益和綜合競爭力。

　　大力破除城鄉要素流動的壁壘

　　在傳統城鄉二元結構下，人口、土地與資金等要素流動呈現由鄉至城單向流動的特點。在人口流動方面，鄉村對人才的吸引力較低，勞動力外流嚴重。在土地流動方面，城鄉統一的建設用地市場尚未建立，農村建設用地同等入市、同權同價還未實現，農村在土地流動方面利益未得到充分體現。在資金流動方面，金融資源配置存在城市偏向，城鎮對農村資金的虹吸作用力量巨大，農村發展存在金融失血的不利影響。受要素單向流動的影響，農村發展缺乏充足的高質量人力資源;土地要素流失，土地轉讓收益受損，無法持續積累以支持鄉村發展;資金短缺，農村發展缺乏金融助力。這些是城鄉二元結構的不利后果。逆轉這些不利后果的關鍵在于：破除限制要素流動的制度壁壘。

　　要通過破除妨礙城鄉要素自由流動和平等交換的體制機制壁壘，促進各類要素更多向鄉村流動，在鄉村形成人才、土地、資金、產業、信息匯聚的良性循環，為鄉村振興注入新動能。一要建立城市人才入鄉激勵機制和農業轉移人口市民化機制，促進人力資源的城鄉雙向流動。二要建立城鄉統一的建設用地市場，讓農村建設用地同等入市，同權同價，讓農村在土地要素交換中獲得同等的收益，有更多的積累用于支持農村發展。三要通過農村產業和各項農村建設事業的發展，促進農村擴大對資金的需求，并以充足的回報率遏制城市虹吸農村資金的不利現象。

　　千方百計促進要素和服務下鄉

　　農業農村優先發展，是黨和國家實施鄉村振興戰略的重要原則。在中央農村工作會議上，習近平總書記強調“國強必先農強，農強才能國強”。在促進要素雙向流動上，必須著力的戰略方向是農業農村優先。

　　一要增強要素和服務下鄉的利益吸引力。要素和服務下鄉首要驅動力是利益吸引。利益有三重。第一重是產業利潤。各類促進鄉村繁榮縣域發展的產業，可以產生豐厚的利潤空間，將吸引各類資本下鄉競爭，驅動要素和服務在農村聚集。促進鄉村產業興旺，讓農村產業大發展，可以吸引更多的高質量人才流向鄉村產業，進而將更多的資本、資源、土地、技術、服務、信息等要素配置到鄉村產業。第二重是政策特許利益，包括激勵性、特許性政策和減免性政策。制定財政獎補等激勵政策，吸引各類人才返鄉入鄉創業。一定地域產業發展可以在特定培育期間給以特殊授權，占有特許權的企業將獲得豐厚政策紅利。為促進服務和要素向農村流動，政策可以在稅收減免、扶持性金融的加持下讓參與企業獲得充分的利益空間。第三重是保障利益。要著力破除戶籍、土地、資本、公共服務等體制機制弊端，加大財政支持農業農村力度，重點推進城鄉教育、醫療衛生和社會保障等基本公共服務一體化建設，促進人才和企業攜帶先進生產要素扎根農村，讓農村經濟社會發展迸發更大活力。

　　二要建立服務和要素下鄉的導引機制。一是利益導引。核心是建立職業農民、各類人才和工商資本入鄉利益促進機制，吸引更多有情懷、擔當、技能的人才帶著技術、信息和資金等投入農業強國建設事業。二是信息導引。通過政策給予明確發展信號，讓民眾和企業了解發展方向，促進人才和企業下鄉共享振興紅利，核心是政策信號要明確，產業發展空間要清晰。三是組織導引。中國的經濟社會發展是有序有組織的發展。促進要素和服務下鄉也要發揮黨和政府的組織導引功能。要發揮五級書記抓鄉村振興的組織優勢，以組織的力量有序導引服務和要素下鄉。習近平總書記強調，要堅持本土培養和外部引進相結合，重點加強村黨組織書記和新型農業經營主體帶頭人培訓，全面提升農民素質素養，育好用好鄉土人才;要引進一批人才，有序引導大學畢業生到鄉、能人回鄉、農民工返鄉、企業家入鄉，幫助他們解決后顧之憂，讓其留得下、能創業。

　　率先在縣域破除城鄉二元結構

　　郡縣治，天下安;郡縣富，天下足。在空間范圍上，率先推動縣域的城鄉融合發展改革是富有歷史智慧的決策。把縣域作為全局性推動城鄉融合的突破口，率先破除縣域范圍內的城鄉二元結構，具有重大理論意義和實踐價值。縣域是城鄉融合、鄉村振興和農業強國建設的重要切入點，具有天然優勢和獨特價值。從經濟上看，縣域經濟多以農業為主但擁有一定工商業基礎，能夠為推進城鄉融合、鄉村振興和農業強國建設提供條件。從空間上看，縣域處于承上啟下的重要位置，上承國家和省市政策，下啟鄉鎮和村莊政策落地，而且縣域既包括城鎮地區又涵蓋鄉村區域，城鄉聯系密切，是推進城鄉融合發展的天然區域載體。從治理上看，具備較強的統籌協調能力和治理經驗，秦代以來在兩千多年的歷史中便一直是國家治理的基本單元，在縣域推進城鄉融合發展改革能夠出思路、出成效、出經驗，而且能夠因地制宜，適合本縣人民需要。因此，在縣域率先推動城鄉融合發展改革，統籌一縣之內城市和鄉村、工業和農業、國家和社會的發展，破除城鄉二元結構將更具穩定性和可操作性。

　　破除城鄉二元結構，暢通城鄉要素平等交換、雙向流動，重在堅持推進農業農村優先發展的改革，在城鄉規劃布局、要素配置、產業發展、設施建設、公共服務、環境保護、社會治理等方面構建起城鄉互聯和協調發展的體制機制，不斷消弭城鄉發展差距，實現城鄉二元向融合一體邁進。

　　一要推進縣域規劃一體化，以明確的時間表、路線圖破除縣域內的二元結構，實現城鄉一體的發展。二要解除要素在縣域內的流動限制壁壘，促進要素和服務在縣域范圍內的優化配置、城鄉互聯和協同發展。三要優化城鄉產業融合發展，將工業和農業、縣城和鄉村作為一個整體統籌謀劃，在縣域內實現產業鏈條優化，實現可持續的產業興旺;構建縣域內“飛地”經濟模式，促進每個村莊都分享產業聚集發展的成果。四要依托一體化規劃引導縣城基礎設施向鄉村延伸覆蓋，推動形成縣鄉村功能銜接互補的發展格局，將基礎設施建設重點放在鄉村，扎實推進基礎設施網、數字鄉村網“兩網”工程，要加快水、電、網、數字的互聯互通;建立健全管護運行機制，以基礎設施建設為驅動力，通過道路硬化、村莊綠化、街道亮化、庭院美化，全面提升鄉村人居環境。五要推動縣城公共服務向鄉村延伸，加快推進公共服務下鄉進村，進一步完善農村衛生、養老、教育等涉及農民切身利益的公共服務條件，大力統籌發展城鄉教育聯合體、緊密型縣域醫共體和縣鄉村銜接的三級養老服務網絡，健全城鄉公共文化服務體系，實現城鄉基本公共服務均等化。六要統籌城鄉環境治理，堅持可持續發展原則，不斷優化美化縣域內環境，重點補齊農村環境治理短板，推進農村“廁所革命”、農村生活垃圾治理、農村生活污水治理、農業廢棄物資源化利用。七要在縣域統籌提升農村社會管理高效化水平，引入網格化、大數據等現代化管理手段，加強基層黨組織建設，發揮黨組織的作用，引領縣域社會治理格局不斷優化。

　　在縣域內破除二元結構、促進城鄉要素雙向流動、實現城鄉融合發展的最終目標是實現城鄉發展等值化，城鄉居民生活水平一致化，讓農民和市民沒有生活質量上的明顯差異。城鄉二元結構有效破除，要素和服務雙向自由流通，城鄉融合發展的效果落到實處，必將推進城鄉面貌發生顯著變化，全體居民獲得感、幸福感、安全感將切實得到提升。 

　　(本文系國家社科基金重點項目“健全城鄉融合發展機制研究”的階段性成果，項目編號：21AZD035。作者單位：中國農業科學院農業經濟與發展研究所)