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　　現行農村宅基地制度是新中國成立以來逐步發展演變而成的，經過多年發展，已逐步演變形成一整套具有中國特色的制度體系，保障了農民“戶有所居”“居者有其屋”，對于保障農民生活和農村社會穩定起到了重要作用。然而，隨著城鎮邊界拓展與農村人口大量向外轉移，宅基地管理中存在的問題和面臨的挑戰也日益突出，必須與時俱進強化脫貧地區宅基地管理制度和管理體系建設。本文以甘肅省隴西縣為例，闡述相關情況及觀點。

　　一、現狀問題

　　閑置浪費現象嚴重。近幾年農村出現了無人居住的閑置宅基地，加之近年來脫貧攻堅中的危房搬遷、集中及插花安置，一些老舊危房搬遷后退出不徹底，與其他農戶閑置的宅基地一道形成一戶多宅。

　　無序建房現象突出。一方面，隨著農村經濟快速發展和農民外出務工收入的增加，農村出現了蓋房和翻修建房熱，并開始向交通便利的中心村、道路兩邊、山下集鎮邊緣聚集。另一方面，受各種因素的制約，脫貧地區基本沒有村莊集中統一規劃的概念和意識，隨意打樁蓋房。在隴西縣人均土地面積較大的西北山區，還存在大莊(指把合規宅基地之外房前屋后的土地全部用墻圈起來)套小莊(大致合規的宅基地)的習俗，大莊內隨意修建生產生活輔助設施或平整為場地，大莊套小莊占地面積大致在半畝到一畝左右。

　　歷史遺留問題多而復雜。一是違反宅基地管理政策法規如一戶多宅、未批先建、少批多建等問題較多。二是農戶搶占圈占房前屋后集體土地現象比較突出。三是無序建房、占地以及私下交易、鄰里家庭內部糾紛等，直接影響了宅基地確權登記頒證的進度。這些棘手問題，既是農村普遍存在的歷史遺留問題，也是當前宅基地管理繞不過去而亟需依法依規處理的問題。

　　二、癥結根源

　　農村宅基地執法管理沒有跟上。2004年后，原國土資源部門基層管理體制改革，農村宅基地管理主責由鄉鎮、村管理調整到縣鄉國土部門，由于國土部門人員有限，造成日常監管執法力量的嚴重削弱。方方面面的利益和權力糾結，導致鄉村基層組織和干部缺乏加強管理指導的工作熱情和責任意識，一些歷史遺留違法行為沒有及時得到發現和處理。按照行政處罰法，違法行為在兩年內未被發現的，不再給予行政處罰，這又增加了歷史遺留問題的解決難度。

　　村莊規劃及落實一直滯后。受地方財力等各種因素的制約，加之多年來各級政府及行政主管部門對村莊規劃重視不夠，致使村莊規劃及落實一直滯后。一些村莊沒有預留機動建設土地，以前只負責審批，不負責選址位置審核，造成農戶宅基地布局零亂無序，有的甚至占用基本農田、承包耕地。這一現狀已直接影響到村容村貌的整治和農村公共服務設施的提升。

　　新監管體系還沒有有效運行起來。盡管2020年機構改革后明確由農業農村部門履行宅基地管理職責，但是由于各種因素制約，自然資源部門和農業農村部門的管理職責在基層還沒有完全理順。縣鄉農業綜合執法機構人員業務水平參差不齊，執法事項和權責還沒有明確授權細化納入。村級協管隊伍還沒有真正建立起來并有效開展工作。

　　三、工作建議

　　理順宅基地管理機構職責，強化人員配備。按照中央提出的建立部省指導、市縣主導、鄉鎮主責、村級主體的農村宅基地管理機制要求，縣農業農村局必須設立專門的股室或明確承擔宅基地管理工作的股室，有些縣將此項工作授權于下屬事業單位農經站(農經服務中心)具體承擔，不管哪一種方式，都必須確保職責明確，有人管事，有人干事，不能推諉扯皮。鄉鎮必須設立宅基地審批管理辦公室，同時，要配備能履行職責、勝任管理的專職工作人員。

　　建立完善村級宅基地協管員隊伍。具體可考慮村“兩委”班子成員中確定一名村級協管員，每個村民小組確定一名協管員，最好由村民小組組長兼任，便于開展工作。作為法律授權宅基地管理的村級集體經濟組織，要切實承擔起工作職責，加強日常監管和信息上報工作，配合鄉鎮政府及縣級農業執法部門依法查處違法建房行為。縣鄉各級組織要進一步加強對村級集體經濟組織及宅基地協管員的培訓，建立縣、鄉、村三級聯動的網格化監管體系，落實與基層干部績效評價掛鉤的獎懲機制。

　　明確授予鄉鎮人民政府(街道辦事處)農村宅基地管理行政執法權。為進一步明確執法職責，十分有必要從行政執法的角度賦予鄉鎮和街道辦事處執法權。目前，廣東、廣西、山西、貴州等省級政府均下發文件，賦予鄉鎮人民政府和街道辦事處行使農村村民非法占用土地建房行政執法權。應大力推廣此項做法，明確鄉鎮人民政府(街道辦事處)在宅基地等土地管理中的權責。

　　加快村莊規劃的編制落實工作。盡快將城鄉“多規合一”規劃和村莊規劃編制提上各級政府的議事日程，最終形成“一張藍圖、一本規劃”。在加快村莊規劃編制的同時，及早落地實施，為依法節約利用土地、開展村容村貌整治提供保障。

　　強化縣鄉農業綜合執法管理隊伍建設。一要加強縣鄉管理隊伍建設，特別是鄉鎮農業綜合執法隊要充實穩定專業人員，配備必要的執法裝備，保證正常的工作經費。二要采取多途徑多形式對縣鄉農業綜合執法管理人員及村級協管員進行土地管理法律政策培訓，提高政策法規和執法管理水平。同時，要發揮好村級協管員作用，加強日常巡查和網絡周報告制度，隨時進行跟蹤管理，隨時進行執法監督，隨時進行執法查處。

　　下大力氣穩慎處置歷史遺留問題。首先，縣鄉村各級組織要結合農村不動產確權登記頒證，逐村逐社逐戶進行清人清宅，全面細致摸清農戶宅基地各類基礎數據，為制定處置政策奠定基礎。其次，以《土地管理法》等法規頒布實施為時間節點，分情況分時段提出解決歷史遺留問題的政策措施。第三，為便于銜接解決問題，對宅基地管理職能劃轉交接后即2020年1月1日后新增加的宅基地違法行為，要立行立改，及時發現、及時整治、及時處理，由縣農業農村部門牽頭查處;2020年1月1日之前的，由自然資源部門牽頭進行查處。通過穩慎解決一戶多宅、超面積住宅、違法建房和私自轉讓等歷史遺留問題，為建立規范有序的農村宅基地管理新體系創造條件。

　　建立農村宅基地管理服務平臺。縣鄉政府要積極適應數字政府建設和“放管服”改革的內容和要求，加快推進宅基地基礎信息調查、宅基地數字化管理服務系統和交易系統開發，建設集宅基地所有權管理、資格權數據庫、使用權管理等基礎數據功能模塊，建設和改造能與農村產權交易市場聯通的服務端口，在實現信息數據共享的前提下，實現宅基地申請、審批、監管、信息發布、交易、備案、頒證等業務全流程數字化管理和網上辦事，做到讓數據多跑路，讓群眾少跑腿，全面提升線上線下服務群眾的水平。同時，依托現代信息化技術，進一步提升宅基地日常監督管理水平，提升閑置宅基地盤活利用服務水平。

　　(作者單位：甘肅省隴西縣農村合作經濟經營服務站)