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　　加強和規范農村集體經濟組織成員管理，事關農村改革發展穩定大局。近期筆者對江蘇省常州市武進區強化集體經濟組織成員管理的實踐進行了調研。2004年，武進區在全國率先探索農村集體經濟組織成員資格認定管理路徑，截至目前已經確認集體經濟組織成員65.7萬人，確權農戶18萬戶，建立了較為完備的成員管理制度體系，形成了農村集體經濟組織建設與管理全要素實踐樣本，為保障成員權益、強化還權賦能、實現有效治理提供了有力支撐。

　　一、武進區的實踐做法

　　(一)厘清人戶概念，規范口徑管理。一是厘清集體經濟組織成員概念。基于精準把握社會變革中農民生產生活現狀變化規律，明確集體經濟組織成員主要是指具有世居本集體經濟組織的家庭歷史沿革，并以家庭為單位在本級集體經濟組織內履行相關土地承包經營、集體經濟發展權利義務的人員。同時明確規定履行相關權利義務要追溯農業生產經營履歷、城鄉二元結構背景下戶籍性質及社會保障屬性等。二是厘清成員戶概念。明確了基本家庭戶主要是由存在婚姻關系、父母與子女代際關系的戶籍成員組合體，改變以戶籍關系論成員資格和立戶分戶的做法，明確“成員戶”是指存在共同生產生活家庭關系的本集體經濟組織成員構成的家庭戶。三是厘清按戶確權概念。明確集體經濟組織成員以“戶”為單位獲得土地承包經營權、宅基地使用權及相關集體收益分配權(股份收益分紅)，積極探索成員分享經濟組織“三權”(農村土地承包權、宅基地資格權、集體資產收益權)實現形式，充分體現戶內集體經濟組織成員共同享有權益的基本特征。

　　(二)注重頂層設計，健全制度體系。一是探索規范化管理。全區緊緊抓住開展農村承包地確權登記頒證和農村集體產權制度改革機遇，明確以戶籍人口為基礎，以土地承包關系為主要依據，完善了集體經濟組織成員身份界定分類管理辦法，實行共性問題對標認定和個性問題民主商定機制，夯實了成員資格認定管理基礎。二是實施精細化管理。2019年以來，建立了以成員資格權為基礎的成員管理數據庫，轄區內村(社區)股份經濟合作社全部納入全國統一社會信用代碼制度體系信息平臺管理，主導共性問題統一口徑，指導個性問題“一事一議”，引導難點問題求同存異，督導程序問題嚴格規范，形成了“資格界定到人、股份固化到戶”的產權制度改革成果，基本建立了集體經濟組織全要素、同口徑、閉環化成員資格認定管理政策保障體系。三是強化體系化管理。2021年聯動推進宅基地制度改革與農村集體產權制度改革，開展了農村集體經濟組織“一戶三權”集成管理改革，打通三大權益集成管理的堵點，實現宅基地資格權與股東資格權同口徑管理。

　　(三)加強分類管理，保障合法權益。一是簡化特殊對象成員身份原始取得程序。按照“一人一地一次資格”認定管理要求，淡化唯戶口論資格的簡單化操作，按照不同人員的性質特點，分類開展成員原始身份的認定。對于集體經濟組織成員新生兒、未成年子女，明確無需履行資格認定程序，自然賦予其集體經濟組織成員原始身份，共同享有戶內三大權益。二是保障婦女成員合法權益。遵循“成員身份不變、‘三權’資格不動、權益保障不失”的原則，嚴格婦女婚前、婚后戶內三大權益保障和管理要求。探索實行婦女婚前、婚后戶內成員資格穩定管理機制，杜絕婦女因婚“兩頭空”“兩頭占”。充分利用市場或經濟手段保障離婚婦女住有所居，實行戶內宅基地使用權退出或有償使用機制，切實維護婦女宅基地合法權益。三是規范“三權”集成管理。堅持以成員身份標配集體經濟組織三大權益，嚴禁成員三大權益跨戶多地分置管理。針對因戶籍遷移可能導致的成員身份管理混亂等問題，嚴格履行戶籍遷移人員信息核查比對程序，通過本人承諾、信息函調和大數據比對，杜絕發生成員身份和權益多地重復享受問題。

　　(四)創新動態管理，強化賦能增效。一是建立信息共享機制。有效整合農村產權交易、土地承包經營權信息管理平臺、宅基地綜合管理系統、股東資格權管理平臺和農村“三資”管理平臺管理資源，統籌建立“一戶三權”數字集成管理系統，實現了全要素功能鏈接和數據交換機制。實現了集體經濟組織成員與宅基地管理、土地征收、人社保障、金融服務9類信息聯動共享機制。二是探索定期調整機制。建立戶內宅基地資格權人與集體經濟組織成員同周期、同口徑調整機制，確保口徑執行規范性、政策關聯銜接性和長效管理延續性。利用土地到期延包和集體經濟組織換屆等窗口期，逐步化解“一戶三權”管理口徑不一致問題。三是推行動態管理機制。按照“人隨戶調、權隨戶享”原則，結合農地延包、股東資格增減、宅基地申請審批、不動產權屬辦理變更等實際需求，進行戶內成員關系動態調整。對發生戶口遷入的非本集體經濟組織人員進行嚴格身份審查，界定后再進行調整，明確賦予鄉鎮信息審核、系統調整管理權限，并嚴格按照立戶、分戶要求享受宅基地建房、不動產登記、利益分配等權益。

　　二、武進區實踐的啟示

　　武進區對完善農村集體經濟組織成員管理的路徑探索，有利于理順權責利關系、激發制度創新活力、釋放權能改革紅利，對其他地區加強和改進成員管理工作有一定啟示。

　　一是規范制度“管起來”。尤其在城鄉融合發展大背景下，以戶籍關系為依據界定集體經濟組織成員身份的合理性和可行性需審慎考量和前瞻性研究，立法機關應加強對理解爭議條文進行解讀釋義，精準指導基層操作落實。各級地方政府應結合實際研究細化共性問題和個性問題的處置辦法和操作流程，省級層面應明確規范成員資格認定的基本原則和成員主要來源，建立健全取消、登記、變更和喪失等程序。對于存在爭議和異議且缺乏統一認定口徑和標準的問題，建議地級市統一出臺符合區域實際的成員認定標準或地方性法規，最大程度實施依法治理，減少基層工作壓力，消除矛盾隱患，提高工作質效。

　　二是分類管理“嚴起來”。隨著鄉村建設行動和城鎮化發展進程加快推進，農村集體經濟組織三大權益的價值效應持續放大，應厘清鎮、村、組三級集體經濟組織對集體“三資”的權屬主體關系，防止各類權利人利益矛盾風險。應明確三級集體經濟組織與同級政府、村“兩委”及村民小組的關系，指導集體經濟組織建立健全獨立核算財務管理和利益分類制度。縣級行政職能部門應組織開展程序落實、過程管理規范化建設，對不合法的村規民約進行清理整頓，引導建立完善農村集體經濟組織有效治理體系，積極營造向上向善、合法公正的民主管理環境。

　　三是動態調整“用起來”。應適應變化發展規律，建立與農村農民發展變化需求相適應的成員資格認定、股權分配動態調整管理機制，在界定“人”、規范“權”、保障“利”的前提下，引導基層建立相應的調整機制，以適應人員和需求變化的現實需要，及時有效化解矛盾隱患，保持農村集體經濟組織穩定可持續發展。適應區域一體化經濟圈、交通圈發展需求，探索研究集體經濟組織宅基地所有權主體和成員資格權層級上升機制，統籌保障集體經濟組織成員“人隨地走”跨組跨村使用宅基地建房現實需求。

　　四是政務集成“聯起來”。要圍繞“大農村、大政務、大數據”建設與管理導向，強化制度頂層設計，借力先進數字技術，整合三大權益歸口集成管理職能，提高集成管理行政效能。探索建立集“人、戶、權”信息登記、調整、運用等功能于一體的信息化管理平臺，建立全國集體經濟組織成員數據庫，整合形成農村“三資”與“三權”相銜接的大數據集成管理格局，真正實現區域覆蓋、部門聯動、層級互動、數據共享的數字政務集成管理目標。

　　(作者單位：南京林業大學人文社會科學學院、南京農業大學公共管理學院)