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　　黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，保障農民集體經濟組織成員權利，積極發展農民股份合作，賦予農民對集體資產股份占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承權。2016年，中共中央、國務院印發的《關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》進一步提出，組織實施好賦予農民對集體資產股份占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承權改革試點。截至2021年底，集體產權制度改革階段性任務已完成，共清查核實集體資產7.7萬億元，確認集體成員約9億人，在行政村一級建立集體經濟組織57萬個，為進一步探索股份權能奠定了基礎。如何用好用活前期取得的豐碩成果，更好保障農民對集體資產享有的權益，成為改革后半篇文章的難題和重點。為深入了解農民集體資產股份權能的實踐探索，筆者前往重慶市梁平區開展實地調研。

　　一、基本情況

　　梁平地處渝東北，幅員面積1892平方公里，耕地總面積117萬畝。全區共有318個涉農村(社區)，總人口93萬人，其中農業人口73萬人，承包耕地面積96萬畝，承包農戶21.68萬戶。2014年，梁平獲批全國第二批農村改革試驗區，承擔了農村集體產權股份合作制改革等多項改革任務，2015年啟動試點，2017年8月全面完成318個涉農村(社區)、2475個組的改革，涉及238550戶，界定成員793333人，配置成員股份793333股，量化確權經營性資產84340.8萬元，股權證全部發放到位。梁平以改革促發展，利用自己先期股份合作制改革試點成果，積極探索農民對集體資產股份六項權能的有效實現形式，為國家層面全面組織實施集體資產股份權能工作提供了有益借鑒。

　　二、探索實踐：明確規則、落實權利、探索權能

　　在出臺一系列規范性指導文件的基礎上，梁平選取了一些基礎條件較好的村(社區)作為試點，通過設定股權流轉的相關程序和條件，促進股權規范有序流轉，有效激活了農村各類生產要素潛能，增加了農民財產性收入。

　　(一)明確股份設置規則及其實際享有的主體

　　集體產權制度改革要求折股量化要明確所折股份對應的資產，要清楚界定股份量化對應的成員。一方面，面對人員類型繁雜且成員身份涉及利益重大等現實問題，梁平創新成員界定“寬進”原則和“簡設股權”機制，堅持“法定加討論、不輕易否定”的原則“寬”定成員身份，確保應享盡享。法律法規和政策已有規定的，嚴格按規定執行;法律法規和政策沒有規定的，按照其基本精神，在認真組織清理的基礎上，綜合考慮歷史原因、戶籍變化、貢獻大小等因素，遵循公開、公平、公正原則，經民主議定的辦法合理界定。另一方面，梁平推行“不設集體股，一人一股、按人平均”的簡易方法設置股權。將適合量化確股的資產，按照評估價值和股份數量量化到人，村一級的股份所有權屬于本村集體經濟組織成員，組(社)一級的股份所有權屬于本組(社)集體經濟組織成員。對于集體股個人股的設置、股份權重的確定、股權的繼承轉讓等事項，由集體經濟組織成員民主討論決定。這些改革為探索集體資產股份權能的有效實現形式夯實了基礎。

　　(二)嚴格落實集體資產股份占有權和收益權

　　通過建立健全集體資產股權證書和股權臺賬管理制度，梁平積極落實成員對集體資產的占有權和收益權。對于量化到人的股份，集體經濟組織以戶為單位向其出具股權證書，作為成員對集體資產股份占有、參與管理決策、享有收益分配的有效憑證，保障農民對集體資產股份實際占有權。同時，將集體資產股份的登記、變更、交易以及成員名冊納入農村集體資產信息化管理平臺歸檔管理。為促進資產收益分配規范發展，梁平明確了收益分配的范圍、順序和比例，對收益分配中集體公積金、公益金的提取比例、用途等作出原則性規定，指導各村按此原則開展收益分配相關活動，把農民對集體資產股份落實到位。先期開展試點的梁山街道東明村、竹山鎮安豐社區，給全部成員戶頒發了股權證，2015年兩村分別實現年度分紅每股370元和20元，2016年分別為100元和40元。

　　(三)規范開展集體資產股份退出和轉讓工作

　　為避免城鎮化進程中人口變動造成的股份實際持有人為非本村村民的情況，梁平探索建立了股份自愿有償退出和轉讓機制。

　　關于股份的有償退出。對那些有穩定的職業或收入來源，同時在本集體經濟組織以外有固定住所的成員，經自愿申請，其所持股權可以退還給本集體經濟組織，并獲得合理補償。對于全戶消亡且無繼承人的股權，無需滿足上述條件，即可由集體經濟組織依法收回。股權贖回的價格由集體經濟組織成員代表大會民主討論決定，贖回的資金由集體經濟組織在提取的公積金中解決。為確保退出后集體總股金不變，在股權退出后，只相應減少集體經濟組織總股份數量，退出的股金應按股份攤給全體現有成員，增加股份價值。

　　關于股份的轉讓。對那些持有合法、明晰股份的成員，經其所屬家庭戶其他具有完全民事行為能力的成員書面同意，在符合章程規定前提下，可自愿申請轉讓其所持有的股份，但受讓方須為本集體經濟組織成員，且所持股份不得超過本集體經濟組織總股份的5%。此外，股份的轉讓還須履行嚴格的程序：轉讓雙方向所屬集體經濟組織提出申請，農村集體經濟組織批準并簽字蓋章，鄉鎮人民政府審核，審核通過后由集體經濟組織張榜公示，雙方簽署股權轉讓協議。通過條件設定和程序性規定，梁平有效落實了股份的有償退出和轉讓，并持續深化。

　　(四)積極探索集體資產股份繼承和擔保權能

　　在股份繼承方面，梁平重點設置了繼承的程序，對繼承人是否為本集體經濟組織成員并未作過多限制。法律上符合條件的繼承人憑合法的遺產繼承手續即可向所在集體經濟組織提出書面申請，并繼承依據和份額等資料。集體經濟組織進行審查后報鄉鎮人民政府審核，鄉鎮人民政府對申請人提交的所有資料信息開展調查核實，準確無誤后批準，由所在農村集體經濟組織張榜公示。在開展的股權改革試點中，已有6戶涉及7名成員去世，依程序辦理了股份繼承。

　　在股份擔保方面，為充分釋放成員持有股份的財產價值，梁平金融服務中心會同區農委、財政、人行、銀監辦及相關金融擔保機構，探索農民以其所持有的集體資產股份向金融機構申請質押貸款的具體辦法、防范和化解面臨金融風險的具體措施。屏錦鎮萬年村村民謝紅銀以其持有股份和流轉土地經營權作為反擔保抵押物，由村融資擔保基金擔保，在農商行獲得貸款20萬元。

　　三、待解問題：未觸及實質、未明確屬性、未釋放紅利

　　作為全國農村改革試驗區，梁平利用改革先行成果，在探索股份流轉方面邁出了重要一步。但是，從中央的政策定位看，這些股權改革的探索仍然不夠，特別是在集體產權制度改革階段性任務已完成的背景下，如何平衡集體資產股份的財產屬性與保障屬性之間關系、如何處理好成員變動與集體資產不可分割之間的關系，均成為待解決的突出問題。

　　(一)未觸及改革實質使得改革成效較難充分彰顯

　　2023年中央一號文件明確要求，賦予農民更加充分的財產權益。從梁平實踐看，涉及農民集體資產股份改革的六項權能盡管均有涉及，但未能觸及改革的實質，較難與實踐變化形成有效關聯。比如，在股份繼承方面，梁平雖然規定了詳細程序，從合法繼承人提出申請，到由集體經濟組織批準，再到鄉鎮人民政府審核，每一項程序都有明確的規定，為符合法定條件的繼承人提供了詳細的操作流程。但從改革的目標和要求來看，關于股份繼承人如何選擇以及繼承股份之后的權利是否發生變化，這些特殊性實際問題似乎更需要探索。遺憾的是，地方由于缺乏立足實踐、回應關切的深入設計，導致這些現實中存在的突出難題未在改革試點中提及，其實質是未回歸改革的本源、未觸及改革的要義，這些都使得改革的成效大打折扣。

　　(二)未明確股份屬性導致部分權能難以有效激活

　　集體資產股份有其特殊性，不同于一般意義上公司股東所持有的股份，其不僅承擔著集體成員財產性收入的功能，同時也承擔著保障集體成員生存發展的兜底功能。梁平在探索股份權能有效實現過程中，未能平衡好集體資產股份財產屬性與保障屬性之間的關系，存在“求穩心理”，嚴格限制股份受讓對象，使得股份的財產性價值較難彰顯。比如，在股份轉讓方面，梁平將股份受讓對象嚴格限定為本集體經濟組織成員，從而保障集體資產股份的流轉不超出集體范圍。這樣做，雖然堅守了集體所有制底線，但“一刀切”、無差別地將非本集體經濟組織成員排除在受讓范圍之外，不利于村集體經濟組織“招賢引才”，也不利于激活集體資產股份財產屬性，容易打破集體資產股份財產價值與價值屬性的平衡。

　　(三)未釋放改革紅利導致群眾參與感獲得感不強

　　改革紅利是否充分釋放取決于集體資產股份收益權有沒有真正落實到位。梁平嚴格按照中央政策要求，明確村級集體經濟組織經營取得的收益，按照法律法規及集體經濟組織章程規定計提公積金、公益金后，集體經濟組織成員按股分紅，原則上每年分配一次。然而，從收益權的落實情況看，梁平并未做到每年分紅一次，即便分紅，也是從本就不多的經營收益中先提取公積金、公益金后再行開展，數額也微乎其微。據了解，未能一年一分紅的原因在于：受制于資源稟賦，梁平集體資產經營性收益總量本就不多，村集體希望通過多提取公積金、公益金用于擴大再生產，等集體經濟壯大后再行分紅。實踐中這種做法雖然合乎情理，但長此以往會虛化成員對集體資產股份的收益權能，既不利于改革意義的彰顯與其成果的鞏固，也不利于維系成員與集體經濟發展之間的緊密關系。

　　四、政策優化：深化權能、明晰屬性、強化管理

　　改革試點地區應充分運用好其所享有的政策便利條件，通過先行先試，探尋解決疑難復雜問題的方案。在集體資產股份改革探索中，要明確改革的底線、目標和方向，既要認識到集體資產股份的雙重屬性及其優先序，也要將保障農民權益內含于股份管理，以此彰顯出改革的成效、價值和意義。

　　(一)應聚焦問題，深化集體資產股份權能改革

　　不僅是梁平，其他改革試點地區在探索股份權能過程中，也存在“廣度有余、深度不夠”的問題。改革試點地區應立足本地復雜多變的情況，充分發揮先行先試的制度優勢，為國家層面制定相關制度提供實踐支撐。如在股權繼承探索中，除了嚴格的程序性規定外，還可對繼承人做一些實質性的限定，除需要滿足《民法典》要求的一般性條件外，還應結合農村實際，對繼承人不是本集體經濟組織成員，以及繼承人雖非本集體經濟組織成員但一直在本村生產生活，或者該繼承人雖然戶籍在村但并非本集體經濟組織成員等情況進行“靈活且有溫度”的條件設置，既要保障集體資產股份合法有效地繼承，也要降低發生集體資產流失風險，使股份的流轉不超出農村范圍。

　　(二)應堅持底線思維，明晰集體資產股份屬性

　　集體資產的形成和積累有其特定的歷史背景與政策考量，這決定了其所折股份對于集體成員而言，應體現出財產和保障雙重屬性。在股份權能改革試點中，應將集體資產股份的保障屬性置于基礎性地位，充分發揮其對于成員兜底的生存保障功能。在此基礎上，可按照市場化方向，充分釋放集體資產股份的財產價值，提高成員的財產性收入。如梁平在“股權退出”改革中明確了兩個前置條件：一是有穩定的職業或收入來源，二是在本集體經濟組織外有固定住所。同時滿足兩個條件即表明該成員已獲得了充分穩定的生存保障。此時，集體資產股份對該成員的保障價值應有所弱化，可鼓勵該成員通過流轉或者退出等方式實現股份的財產價值，將該股份流轉給本集體需要獲取保障的其他成員，以此再次實現集體資產股份財產和保障雙重屬性的兼顧。

　　(三)應立足成員權益，強化集體資產股份管理

　　集體資產股份管理的有效與否直接關系到農民的六項股份權利是否真正落到實處。如股權證作為集體資產股份管理的重要依據，上面記載著農民享有的集體資產股份以及相關流轉信息，對于保障農民股份權意義重大。但如果股權證的管理程序規定得詳盡，而證書上記載的權利內容卻無法得到有效落實，就會使得改革目標與保障農民權益相互脫節，改革的成效也會因此大打折扣。為此，建議進一步強化股份管理，針對不同的股份權利設置與之相對應的實現機制，更要以實現農民利益為最終目標，將股份管理與保障農民的利益有機結合，推動股份管理規范有序。

　　(作者單位：農業農村部農村經濟研究中心)