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　　婦女權(quán)益保護(hù)是農(nóng)業(yè)農(nóng)村法治領(lǐng)域的重點和難點問題，受傳統(tǒng)觀念、地方習(xí)慣、鄉(xiāng)村治理等多種因素影響，在實踐中農(nóng)村婦女的集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)益易受侵害，尤其是“外嫁女”等特殊群體，呈現(xiàn)出案件數(shù)量多發(fā)、上訴上訪率較高、難以有效救濟(jì)的特點。黨的二十屆三中全會指出，“鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度”“健全保障婦女兒童合法權(quán)益制度”?！掇r(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》是規(guī)范農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其運行管理，鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度的重要法律，在立法過程中，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法草案公開征求意見期間中國人大網(wǎng)共收到2.33萬條意見，草案二次審議稿在中國人大網(wǎng)公開征求意見期間收到1.57萬條意見，完善有關(guān)集體經(jīng)濟(jì)組織中婦女權(quán)益保護(hù)是其中的焦點之一，足見婦女成員權(quán)益保護(hù)受到社會廣泛關(guān)注。2024年6月，《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》正式通過，貫徹落實了我國關(guān)于婦女工作的政策方針，為農(nóng)村婦女集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)益提供了全鏈條、體系化的法律保障。

　　一、明確了農(nóng)村婦女的集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份確認(rèn)規(guī)則和成員權(quán)益

　　保護(hù)農(nóng)村婦女成員權(quán)益的前提是確認(rèn)當(dāng)事人是否具有集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份。長期以來，誰是成員、誰不是成員，缺乏明確的法律規(guī)定，單純依靠村民自治確認(rèn)成員身份容易產(chǎn)生問題，例如受“嫁出去的女兒潑出去的水”等觀念的影響，導(dǎo)致“外嫁女”“離異女”“超生子女”等特殊群體在成員身份確認(rèn)中可能受到不公平對待?；诖?，《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》立足于各地集體產(chǎn)權(quán)制度改革的實踐經(jīng)驗，采取“法定+意定”相結(jié)合的方式，明確規(guī)定了集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份確認(rèn)的規(guī)則與標(biāo)準(zhǔn)，同時為集體經(jīng)濟(jì)組織以成員大會的民主方式確認(rèn)成員身份留下通道。該法主要從以下兩個方面入手：

　　在正面規(guī)則上，于法律層面直接規(guī)定集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份確認(rèn)的標(biāo)準(zhǔn)?！掇r(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》第11條規(guī)定，戶籍在或者曾經(jīng)在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織并與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織形成穩(wěn)定的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，以農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員集體所有的土地等財產(chǎn)為基本生活保障的居民，為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員。農(nóng)村婦女若滿足法律規(guī)定的條件，便應(yīng)具有成員身份。該法第12條進(jìn)而規(guī)定，對因成員結(jié)婚、收養(yǎng)或者因政策性移民而增加的人員，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織一般應(yīng)當(dāng)確認(rèn)為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員，對因成員結(jié)婚而嫁入的婦女的成員身份確認(rèn)作了一般性規(guī)定。

　　在反面規(guī)制上，加強了對成員身份確認(rèn)的剛性約束與制度監(jiān)督。其一，為集體經(jīng)濟(jì)組織成員自治劃定法治底線，即確認(rèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員不得違反法律法規(guī)的規(guī)定。自治需要在法律框架內(nèi)進(jìn)行，村規(guī)民約、集體經(jīng)濟(jì)組織章程均不得與法律法規(guī)相違背，不得非法剝奪、限制公民的合法權(quán)益。其二，該法第18條特別強調(diào)集體經(jīng)濟(jì)組織成員不因離婚、喪偶等原因而喪失成員身份。成員結(jié)婚，若未取得其他農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的，原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織不得取消其成員身份。即農(nóng)村婦女不因婚姻狀態(tài)的變動而喪失成員身份，若嫁到其他村組的，需要保障其“不能兩頭空”，當(dāng)然也需要規(guī)制“兩頭占”。其三，該法規(guī)定，集體經(jīng)濟(jì)組織的成員名冊應(yīng)當(dāng)報鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處和縣級人民政府農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門備案。

　　此外，《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》明確規(guī)定了成員權(quán)益的男女平等原則與權(quán)益具體內(nèi)容。該法在總則中便規(guī)定了成員權(quán)益男女平等作為基本原則，“婦女享有與男子平等的權(quán)利，不得以婦女未婚、結(jié)婚、離婚、喪偶、戶無男性等為由，侵害婦女在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織中的各項權(quán)益。”在分則中詳細(xì)列舉成員權(quán)利的內(nèi)容，包括選舉權(quán)和被選舉權(quán)、參與表決權(quán)、知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)、依法承包農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)包的農(nóng)村土地、依法申請取得宅基地使用權(quán)、參與分配集體收益、參與分配土地補償費等。成員權(quán)利不分男女，農(nóng)村婦女同樣享有法律所明確規(guī)定的這些成員權(quán)利。該法還規(guī)定，設(shè)立成員代表大會的，代表人數(shù)應(yīng)當(dāng)多于20人，并且有適當(dāng)數(shù)量的婦女代表，進(jìn)一步保障婦女能夠參與集體決策，反映婦女利益。

　　二、建立了多元的糾紛解決機制和權(quán)益救濟(jì)途徑

　　成員身份確認(rèn)是農(nóng)村婦女權(quán)益易受侵害的問題多發(fā)點。關(guān)于成員身份確認(rèn)問題，《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》建立了多元的糾紛解決和權(quán)益保障機制。

　　其一，行政路徑。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織章程或者農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員大會、成員代表大會所作的決定違反法律法規(guī)的，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處或者縣級人民政府農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門責(zé)令改正，對確認(rèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份有異議的，當(dāng)事人可以請求鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處或者縣級人民政府農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門調(diào)解解決。

　　其二，仲裁方式。當(dāng)事人不愿調(diào)解或者調(diào)解不成的，可以向農(nóng)村土地承包仲裁機構(gòu)申請仲裁?！掇r(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》將土地承包仲裁機構(gòu)仲裁的受案范圍進(jìn)行了擴(kuò)大，包括“對確認(rèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份有異議，或者農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織因內(nèi)部管理、運行、收益分配等發(fā)生糾紛”等情形。

　　其三，司法途徑。對確認(rèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份有異議，或者農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織因內(nèi)部管理、運行、收益分配等發(fā)生糾紛的，可以直接向人民法院提起訴訟。在《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》制定之前，長期以來，因法律未明確規(guī)定成員身份確認(rèn)的可訴性，司法實踐中存在兩種不同觀點。一種觀點認(rèn)為，集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份確認(rèn)屬于村民自治范疇，不屬于法院民事案件的受案范圍;另一種觀點認(rèn)為，若完全由村民民主決議認(rèn)定集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份，可能會損害少數(shù)人的合法權(quán)益，所以法院應(yīng)當(dāng)受理并進(jìn)行裁判。面對大量的糾紛，在實踐中逐漸產(chǎn)生了一種折中做法，若當(dāng)事人提起訴訟僅請求確認(rèn)成員身份，則法院不予受理，若當(dāng)事人提起訴訟主張的是征收補償款分配等實體權(quán)益爭議，其中涉及成員身份確認(rèn)的，則法院可以受理并對成員身份一并確認(rèn)。在改革試點中，各地采取了更為多元的方式解決成員確認(rèn)問題，例如浙江省、廣東省、天津市等地通過制定地方法規(guī)或規(guī)范性文件，規(guī)定集體經(jīng)濟(jì)組織成員的認(rèn)定方式、標(biāo)準(zhǔn)等?！掇r(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》的制定解決了法院能否受理成員身份確認(rèn)糾紛案件的問題，為法院受理并依法裁判提供了法律依據(jù)。

　　除了普通民事訴訟，為了更好地保護(hù)婦女權(quán)益，《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織》延續(xù)了《婦女權(quán)益保障法》關(guān)于檢察建議和公益訴訟制度的規(guī)定，確認(rèn)成員身份時侵害婦女合法權(quán)益，導(dǎo)致社會公共利益受損的，檢察機關(guān)可以發(fā)出檢察建議或者依法提起公益訴訟。該規(guī)定有利于發(fā)揮檢察機關(guān)在保護(hù)婦女合法權(quán)益方面的作用。例如2023年最高人民檢察院聯(lián)合全國婦聯(lián)發(fā)布了6件維護(hù)農(nóng)村婦女涉土地合法權(quán)益行政檢察典型案例，在“周某訴海南省某市某村委會某村民小組集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格確認(rèn)檢察監(jiān)督案”中，當(dāng)事人周某兩次請求鎮(zhèn)政府、鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)服務(wù)中心幫助其解決確認(rèn)集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份問題，但是鎮(zhèn)政府一直未處理，檢察機關(guān)介入后，向鎮(zhèn)政府發(fā)出了《檢察建議書》，要求其及時協(xié)調(diào)、監(jiān)督村民小組確認(rèn)周某的成員資格，并加強對轄區(qū)內(nèi)成員身份確認(rèn)工作的指導(dǎo)，避免出現(xiàn)類似侵害“外嫁女”合法權(quán)益的情形。

　　三、思考與建議

　　第一，應(yīng)推進(jìn)司法解釋、地方法規(guī)、規(guī)章以及集體經(jīng)濟(jì)組織章程的制定或修改，細(xì)化成員身份確認(rèn)規(guī)則，與《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》形成規(guī)范體系，更好地保護(hù)農(nóng)村婦女權(quán)益。我國地域遼闊，不同地區(qū)、不同農(nóng)村、不同案件的情況千差萬別，《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》在立法過程中須協(xié)調(diào)不同地區(qū)的差異，回應(yīng)不同群體的多元訴求，處理好法律規(guī)定與團(tuán)體自治之間、法律的剛性與實踐的彈性之間的關(guān)系。這也就決定了對于農(nóng)村婦女的成員權(quán)益保護(hù)尤其是成員身份確認(rèn)，《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》在法律層面無法事無巨細(xì)均明確，有待于地方規(guī)范、司法解釋和集體經(jīng)濟(jì)組織章程等與之配套，不斷細(xì)化規(guī)則。

　　第二，農(nóng)村婦女成員權(quán)益案件較為復(fù)雜，應(yīng)通過類型化的方式，列舉不同情形，分類型分情況明確成員身份與權(quán)益。例如江西永豐在確認(rèn)宅基地資格權(quán)的過程中分類施策，分為“農(nóng)嫁農(nóng)”“離婚、喪偶、再婚婦女”“農(nóng)嫁非”“城嫁農(nóng)”等不同類型，細(xì)化了資格權(quán)認(rèn)定。江西省高級人民法院在司法文件中對以下兩種情況認(rèn)為仍享有成員身份：農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織女性成員婚后未將戶籍遷出至男方所在地，仍在本集體經(jīng)濟(jì)組織承包土地生產(chǎn)、居住生活，且未在男方所在集體經(jīng)濟(jì)組織分配承包土地、享受土地補償費用分配或男方系城鎮(zhèn)職工、居民的;離婚、喪偶婦女將戶籍遷回本集體經(jīng)濟(jì)組織，并在本集體經(jīng)濟(jì)組織承包土地生產(chǎn)、居住生活的。海南省高級人民法院在司法文件中區(qū)分了“外嫁女”、離婚或喪偶婦女、嫁到港澳臺地區(qū)及國外的“外嫁女”等不同類型，細(xì)化成員身份確認(rèn)。

　　第三，完善公益訴訟制度，采用多元方式發(fā)揮檢察機關(guān)在農(nóng)村婦女權(quán)益保護(hù)中的作用?！掇r(nóng)村婦女權(quán)益保障法》和《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》雖然都規(guī)定了檢察機關(guān)可以對農(nóng)村婦女成員身份確認(rèn)糾紛案件提起公益訴訟，但沒有明確提起公益訴訟的條件、訴訟類型、訴訟請求等具體內(nèi)容?！度嗣駲z察院公益訴訟辦案規(guī)則》是公益訴訟的一般規(guī)則，具體至農(nóng)村婦女成員身份確認(rèn)糾紛案件上，還須針對此類案件的特殊性進(jìn)行規(guī)則細(xì)化。一方面，完善農(nóng)村婦女權(quán)益保障的公益訴訟制度，明確檢察公益訴訟與普通民事訴訟的關(guān)系，明確“確認(rèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份時侵害婦女合法權(quán)益，導(dǎo)致社會公共利益受損”中的“侵害婦女合法權(quán)益”和“導(dǎo)致社會公共利益受損”如何認(rèn)定等。另一方面，除了公益訴訟之外，充分運用檢察建議、支持起訴等多元方式保護(hù)婦女權(quán)益。例如最高人民檢察院《關(guān)于貫徹實施新修訂〈中華人民共和國婦女權(quán)益保障法〉切實保障婦女權(quán)益的通知》便指出，應(yīng)當(dāng)“加大支持起訴力度”，通過提供法律咨詢、協(xié)助收集證據(jù)、提出支持起訴意見、協(xié)調(diào)提供法律援助等方式，為受侵害婦女起訴提供幫助。

　　(作者單位：中國農(nóng)業(yè)大學(xué)中國土地政策與法律研究中心;江西省永豐縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局)