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　　山東省平度市轄12個鎮、5個街道、1791個村居(目前已合并為298個)，共有人口138萬人，34萬農戶，實行家庭承包經營的耕地總面積有234萬畝。近年來，平度市堅持“依法、自愿、有償”的原則，結合本地實際，積極引導農村土地經營權有序流轉。同時，通過推廣農業生產社會化服務，有效扭轉了耕地的“非農化”“非糧化”，有力促進了全市農業農村的現代化。

　　一、基本情況

　　(一)農村土地經營權流轉情況。通過強化政策宣傳、建立土地流轉交易規則及備案制度、健全矛盾糾紛調處機制等舉措，平度市主動出擊，積極推動土地經營權有序流轉。截至2023年年底，全市流轉土地共計115萬畝，占家庭承包耕地總面積的49%，其中涉及土地轉出戶約12萬戶，簽訂流轉合同9.8萬份。經不斷培育，全市通過土地流轉形成的經營規模在50畝以上的主體達1萬余家，其中經營規模在500畝以上的約180家。從流轉方式看，土地經營權流轉以出租和入股方式為主。從流轉用途看，流轉土地多用于種植糧食作物和經濟作物，糧食作物種植主要集中于家庭農場和農民專業合作社兩類新型農業經營主體。從流轉期限看，土地流轉以10年以下中短期流轉為主。從流轉價格看，因土質、水源、交通及種植習慣等因素的差異，流轉價格地區差異較大，全市流轉畝均價格在600元左右，一般而言，流轉到企業的平均價格要高于流轉到家庭農場等新型農業經營主體的，而土地在農戶之間流轉的，流轉價格普遍處于低位。另外，流轉后用于糧食生產的土地，價格偏低，流轉后用于設施農業的價格較高，如建設設施大棚的流轉畝價普遍在800元至1000元。

　　(二)市場和制度建設情況。一是強化政策支持。為引導農村土地經營權有序流轉，發展農業適度規模經營，2016年印發《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》，2017年又印發了《關于進一步規范農村土地流轉工作的通知》。為進一步放活土地經營權、壯大村集體經濟、增強鄉村振興發展新動能，2019年印發《土地經營權入股發展農業產業化經營試點實施方案》。一系列政策的出臺，為引導土地經營權有序流轉、保障流轉當事人的合法權益提供了指引和依據。二是加快土地經營權流轉市場建設。2022年，平度市建成并啟用青島市首家政府主導、市場化運作的農村綜合產權交易中心，以創新“六統一”的管理運作模式，規范開展了全市農村綜合產權流轉交易工作。通過“一站式”交易系統、全域資源信息化統管，平度市實現了土地資源競價“市場化”交易。截至2023年年底，全市農村產權流轉交易中心土地流轉成交52筆，成交金額達1.65億元，參與流轉的土地經營權面積達到2.09萬畝。三是強化市場監管和風險保障。第一，建立服務機制。在全市統一了土地流轉合同文本，規范了土地流轉合同的簽訂;建立健全了土地流轉交易規則，規范了流轉程序;指導各鎮街建立土地承包臺賬，基本形成了土地流轉備案制度;修訂完善了《農村集體經濟承包合同糾紛仲裁規則》，規范了糾紛仲裁的庭審程序，健全了糾紛調處機制。第二，建立承包耕地經營權流轉風險保障金。轄區內同和等鎮街對整村土地經營權流轉和500畝以上土地經營權流轉等風險較高的項目探索實行保障金制度，進一步規范了農村土地經營權流轉行為。第三，開展承包耕地經營權融資擔保。2015年，平度市獲批農村承包土地的經營權抵押貸款試點單位。截至2023年年末，全市銀行機構共辦理土地經營權抵押貸款業務兩千余筆，貸款金額逾29億元。

　　(三)社會化服務情況。近年來，平度市高度重視農業生產社會化服務政策的宣傳解釋工作，充分調動農戶和服務組織兩個積極性，大力營造推進農業生產社會化服務的良好環境。截至2023年年末，全市農業生產社會化服務組織數量達到800余家。一是扎實做好社會化服務項目實施工作。2018—2023年，平度市以糧食主產區為重點，分年度、分區域、分類別實施農業生產社會化服務項目，三年共統籌安排中央財政資金9713萬元用于生產環節社會化服務和社會化服務平臺打造。同時，依托實施糧食高產創建、農機深松、小麥一噴三防等補助項目，提升了農業生產社會化服務能力。以2023年項目為例，全年共完成農業生產托管項目服務面積21萬畝，惠及13個鎮街、143個村莊15677農戶，其中惠及小農戶15580戶。二是積極探索社會化服務新模式。建立了包括43家服務主體在內的農業社會化服務主體名錄庫，大力推廣“社會化服務組織+村集體經濟組織+農戶”的農業生產托管服務機制。充分運用中國農服管理平臺進行社會化服務資源的整合，同時，積極與神州數碼、土流網等專業公司合作，統籌現有平臺資源，成功探索搭建了多元主體參與的“平度市農業生產社會化服務數據采集平臺”。

　　二、對策建議

　　筆者結合多年工作實際發現，當前平度市土地流轉仍存在一些問題，如缺乏整體規劃，有的東西走向、有的南北走向，缺乏合理化布局造成土地使用零碎;如土地轉入方履約存在一定風險，土地流轉管理體制不夠健全、操作不夠規范等。對此，筆者提出以下建議。

　　(一)建立土地流轉履約風險防范機制。研究制定并落實社會資本進入農業的準入辦法。探索通過“政府引導、市場運作”的形式，建立健全土地流轉履約保證金制度，積極引導保險企業開展土地流轉履約保證保險業務，以市場化方式破解農村土地流轉履約風險。加大對土地流轉中介組織的扶持和監管力度，切實執行有關政策，為農戶流轉土地提供風險研判、合同簽訂指導和鑒證等服務，積極協調解決土地流轉糾紛。

　　(二)加強土地流轉用途管制，遏制“非農化”、防止“非糧化”。一是堅決遏制耕地“非農化”。強化國土空間規劃管控和用途管制，落實最嚴格的耕地保護制度。嚴格非農建設項目占用耕地審批，非農建設項目盡量不占用或少占用耕地特別是優質耕地，避讓永久基本農田。有關部門要強化日常監管，及時發現、制止和嚴肅查處違法違規占用耕地行為。二是防止耕地“非糧化”。加大政策宣傳力度，落實“糧食生產功能區”糧食種植面積，出臺相關扶持政策，提高農戶和主體種糧積極性。充分利用現代地理信息技術手段，加強對流轉農地的全程監測監管，建立耕地“非糧化”情況定期通報機制。

　　(三)加快土地流轉交易服務體系建設，激發產權交易活力。一是加快出臺和完善有關管理辦法和指導性文件，建立健全土地流轉交易服務的政策保障體系。逐步建立省、市、縣、鎮、村五級土地流轉服務網絡和信息體系，做好“機構、人員、場所、設備、制度、經費”六個保障及流轉規劃、匯集信息、溝通供求、價格評估、產權和流轉交易、金融服務等工作，形成信息順暢、運轉高效、服務規范的土地承包經營權流轉服務體系。二是健全農技、農機、植保、托管等社會化服務體系。鼓勵和引導經營性服務組織參與社會化服務，參照當地服務產品價格給予一定補貼，降低規模經營主體生產成本，引導土地經營新模式。

　　(作者單位：山東省平度市農業農村局)