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　　編者按：近期，2023年中央農村工作會議在北京召開。會議分析當前“三農”工作面臨的形勢和挑戰，部署2024年“三農”工作。下一步如何發力?怎樣落實?編輯部特別策劃“貫徹落實中央農村工作會議精神”專題，邀請多位專家學者，分別就“堅持不懈夯實農業基礎、守牢不發生規模性返貧底線、把準‘全域土地綜合整治’方向、提升鄉村治理水平”等主題進行解讀，以供讀者學習參考。

　　2023年中央農村工作會議召開前，習近平總書記作出重要指示，指出必須堅持不懈夯實農業基礎，推進鄉村全面振興，為今后鄉村振興工作指明了方向。夯實農業基礎，要從農村基本經營制度、耕地保護、技術創新等方面下功夫。

　　一、鞏固和完善農村基本經營制度

　　黨的二十大報告指出：“鞏固和完善農村基本經營制度。”按照習近平總書記在2022年中央農村工作會議講話精神，具體包括三方面內容。

　　一是繼續把住處理好農民和土地關系這條主線，把強化集體所有制根基、保障和實現農民集體成員權利同激活資源要素統一起來，搞好農村集體資源資產的權利分置和權能完善，讓廣大農民在改革中分享更多成果。在2013年中央農村工作會議上，習近平總書記提出了農村土地“三權分置”的思想，2016年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》，提出了“三權分置”的具體辦法。2018年全國人大修正的《農村土地承包法》吸收了“三權分置”理念和實踐經驗，對農村土地經營權人的權益給予了比較充分的保護。政策和法律的創新朝著有利于土地流轉的方向進行。截至2022年年底，全國家庭承包耕地經營權流轉總面積為5.76億畝，占家庭承包耕地面積的36.73%。其中，流轉入農戶的面積2.70億畝，占46.8%;流轉入家庭農場的面積0.88億畝，占15.3%;流轉入農民合作社的面積1.17億畝，占20.3%;流轉入企業的面積0.59億畝，占10.3%;流轉入其他主體的面積0.42億畝，占7.3%。在上述土地流轉態勢下，2022年，經營耕地10畝以下農戶占85.3%(其中，未經營耕地的農戶占14.4%)，10~30畝占10.5%，30~50畝占2.5%，50~100畝占1.1%，100~200畝占0.4%，200畝以上占0.2%?？梢?，小規模經營的狀況沒有得到明顯改變。因此，鞏固和完善農村基本經營制度，就要大力發展農業社會化服務，逐步推進服務規?；瑢崿F小農戶與現代農業發展有機銜接。

　　二是各地第二輪土地承包正陸續到期，要扎實做好承包期再延長30年的各項工作，確保大多數農戶原有承包權保持穩定、順利延包。黨的十七屆三中全會指出：“賦予農民更加充分而有保障的土地承包經營權，現有土地承包關系要保持穩定并長久不變。”給廣大農民吃了一顆“定心丸”。但怎樣理解“長久不變”?是家庭承包經營制度長久不變還是承包經營權長久不變?黨的十九大報告明確指出：“保持土地承包關系穩定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長三十年。”2019年，《中共中央、國務院關于保持土地承包關系穩定并長久不變的意見》發布，明確指出：“第二輪土地承包到期后應堅持延包原則，不得將承包地打亂重分，確保絕大多數農戶原有承包地繼續保持穩定。”但經過30年的變遷，實踐中的確存在人和地之間的矛盾問題，究竟應該怎樣處理?習近平總書記在2020年中央農村工作會議指出：“第二輪土地承包即將陸續到期，要抓好再延長30年試點，保持農村土地承包關系穩定并長久不變。”即使中央出臺了具體“長久不變”的政策，但由于每個村的情況都會有所不同，如何既不違背自治的大原則，又保持土地承包關系不變，用土地制度穩定來激發群眾中蘊含的積極性和創造性，是中國式農業農村現代化的迫切要求。

　　三是大力發展新型農村集體經濟。2016年，《中共中央、國務院關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》發布，開啟了我國農村集體產權制度改革。改革前，農村集體經濟弱化問題十分突出，以2012年為例，在全國58.9萬個行政村中，集體經濟經營收益為零的行政村占53.14%，集體經濟經營收益在5萬元及以下的行政村占比為25.64%，兩者合計占比為78.78%。少數擁有一定集體資產的村，其產權尚未明晰化，存在著少數人控制和獲益情況。改革之后，這一現象得到了明顯好轉。2022年，全國村集體經濟總收入6711.4億元，村均123.0萬元。截至2022年年底，全國545527個行政村中，當年無收益的村占22.2%;有收益且5萬元以下村占17.4%;5萬~10萬元的村占19.9%;10萬~50萬元的村占29.7%;50萬~100萬元的村占5.7%;100萬元以上的村占5.1%。隨著集體經濟收益的增加，村級公共設施和公共服務投入也隨之增加，2022年超過1100億元。習近平總書記在2022年中央農村工作會議講話中指出：“農村集體產權制度改革重點是適應社會主義市場經濟要求，構建產權關系明晰、治理架構科學、經營方式穩健、收益分配合理的運行機制，充分利用農村集體自身資源條件、經營能力，探索資源發包、物業出租、居間服務、資產參股等多樣化途徑發展新型農村集體經濟。”如何構建符合市場經濟要求的農村集體經濟組織運行機制，并與農民專業合作社、農業企業、家庭農場等新型經營主體進行混合經營，是各級政府制定政策的著力點。

　　二、加強耕地保護和建設

　　習近平總書記在對2023年中央農村會議的重要指示中指出，要守住耕地這個命根子，堅決整治亂占、破壞耕地違法行為，加大高標準農田建設投入和管護力度，確保耕地數量有保障、質量有提升。在2023年7月20日二十屆中央財經委員會第二次會議上，習近平總書記強調，耕地保護是一個系統工程，當前，要突出把握好量質并重、嚴格執法、系統推進、永續利用等重大要求。

　　黨的十八大以來的歷年中央一號文件對耕地保護都有具體部署。按照2023年中央農村工作會議精神，今年耕地保護工作重點在三個方面。

　　一是數量不能減少。首先是耕地總量不能減少。根據《第三次全國國土調查主要數據公報》，截至2019年年底，全國共有耕地191792.79萬畝，比2009年年底的第二次全國國土調查減少11284.21萬畝，年均減少1128.4萬畝。這還不算習近平總書記在2013年中央農村工作會議講話中提及的“占多補少、占優補劣、占近補遠、占水田補旱地”等“貍貓換太子”現象。黨的十八大以來，中央高度重視耕地保護問題，2014年中央一號文件就提出：“嚴守耕地保護紅線，劃定永久基本農田，不斷提升農業綜合生產能力。”2021年中央一號文件強調：“統籌布局生態、農業、城鎮等功能空間，科學劃定各類空間管控邊界，嚴格實行土地用途管制。采取‘長牙齒’的措施，落實最嚴格的耕地保護制度。嚴禁違規占用耕地和違背自然規律綠化造林、挖湖造景，嚴格控制非農建設占用耕地，深入推進農村亂占耕地建房專項整治行動，堅決遏制耕地‘非農化’、防止‘非糧化’。”2022年中央一號文件指出：“按照耕地和永久基本農田、生態保護紅線、城鎮開發邊界的順序，統籌劃定落實三條控制線，把耕地保有量和永久基本農田保護目標任務足額帶位置逐級分解下達，由中央和地方簽訂耕地保護目標責任書，作為剛性指標實行嚴格考核、一票否決、終身追責。”在我國城鎮化依然快速推進的前提下，耕地數量不減少主要是強調占補平衡。習近平總書記在二十屆中央財經委員會第二次會議上的講話中指出：“要將非農建設、農業結構調整、造林種樹等各類對耕地的占用，統一納入占補平衡管理。堅持‘以補定占’，把上年凈增加的耕地數量作為下年度批準占用耕地的前提。”

　　不僅耕地數量不能減少，耕地中用于糧食和主要農產品生產的部分也不能減少。早在2021年，中央一號文件就強調：“明確耕地利用優先序，永久基本農田重點用于糧食特別是口糧生產，一般耕地主要用于糧食和棉、油、糖、蔬菜等農產品及飼草飼料生產。明確耕地和永久基本農田不同的管制目標和管制強度，嚴格控制耕地轉為林地、園地等其他類型農用地，強化土地流轉用途監管，確保耕地數量不減少、質量有提高。” “‘十四五’時期各省(自治區、直轄市)要穩定糧食播種面積、提高單產水平。”2022年中央一號文件指出：“分類明確耕地用途，嚴格落實耕地利用優先序，耕地主要用于糧食和棉、油、糖、蔬菜等農產品及飼草飼料生產，永久基本農田重點用于糧食生產，高標準農田原則上全部用于糧食生產。”這樣就在耕地利用方向上確保了糧食和重要農產品的穩產保供。2023年的中央農村工作會議繼續提出確保2024年糧食產量保持在1.3萬億斤以上，強調耕地的利用方向是必要的。

　　二是質量不能下降。根據2020年5月農業農村部發布《2019年全國耕地質量等級情況公報》，全國耕地平均等級為4.76等，其中評價為一至三等的耕地面積為6.32億畝,占耕地總面積的31.24%;四至六等的耕地面積為9.47億畝,占耕地總面積的46.81%;評價為七至十等的耕地面積為4.44億畝,占耕地總面積的21.95%。其中，七至十等耕地的生產力水平很低，因此，必須加大中低產田改造，加快高標準農田建設步伐。黨的二十大報告指出：“牢牢守住十八億畝耕地紅線，逐步把永久基本農田全部建成高標準農田。”2023年中央農村工作會議強調要優先把東北黑土地區、平原地區、具備水利灌溉條件地區的耕地建成高標準農田，適當提高投資補助水平?？梢灶A見，2024年高標準農田建設的力度會有所加大，國家財政的投入水平也會有所提高。

　　三是生態不能惡化。根據《2019年全國耕地質量等級情況公報》，七至十等耕地土壤養分貧瘠,基礎地力較低,水利設施條件落后,灌溉條件不足,部分耕地存在酸化、鹽漬化、荒漠化、瘠薄等障礙因素，生產力水平較低，除了加大高標準農田建設力度外，還必須防止在使用過程中造成生態惡化。2023年中央農村工作會議首次提出“健全耕地數量、質量、生態‘三位一體’保護制度體系”，可望在耕地生態保護方面出臺新的政策。

　　三、加大核心技術攻關力度

　　早在2020年中央農村工作會議的講話中，習近平總書記就指出：“耕地就那么多，穩產增產根本出路在科技。”“農業現代化，種子是基礎。”應該說，黨的十八大以來，我國農業科技發展從研發跟蹤、技術追趕、消化吸收、模仿創新到自主創新、自立自強、創新引領、全面突破轉變，涌現出一大批重大原創性科技成果，農業科技進步率從2012年的54.5%提升到2022年的62.4%，我國農業科技創新整體水平已經邁入世界第一方陣。但仍然存在著不少“短板”和“卡脖子”關鍵環節。如我國的大豆、玉米平均單產僅為美國的60%左右，其中當然有立地條件等因素，但品種技術水平低是不爭的事實。畜牧業領域，生豬、奶牛、肉牛的新品種培育在很多方面仍然受制于國外。因此，習近平總書記講話提出要加大核心技術攻關力度，2023年中央農村工作會議強調要支持農業科技創新平臺建設，加快推進種業振興行動。農業科技創新平臺建設就是要匯集全國科技人員的力量，集中攻克種業中的重點、難點問題，加快種業振興步伐。

　　(作者單位：中國人民大學農業與農村發展學院)