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　　閔行區是上海市唯一的全國農村改革試驗區，現有村級集體經濟組織135個，集體經濟組織成員29.17萬人。截至2023年11月，全區農村集體總資產達1347.28億元，農村集體總收入92.52億元。近年來，閔行區不斷開展集體經濟組織改革、發展與監管，在創新運行機制、盤活資源要素等方面形成一套具有自身特色的可復制、可推廣的經驗和制度安排。

　　聚焦確權賦能，釋放集體經濟組織“新活力”

　　自2011年起，閔行區先后完成三批全國農村改革試驗區試驗任務，第四批也即將完成，基本建立了集體經濟持續發展的體制機制，形成了公開、公平、公正的成員利益保障機制，構建了農民財產性收入的長效增加機制。

　　黨建引領，機制創新。閔行區成立了農村集體經濟組織產權制度改革工作領導小組，區委書記任組長，鎮村也建立了相應的工作機構。通過出臺一系列改革政策文件，建立“一把手”工程、工作例會、進度月報、聯絡員、考評獎懲等5項制度，將改革工作納入對鎮街績效考核內容，設立專項資金對改革村實行考評獎勵，累計發放獎勵經費4810萬元。

　　明確思路，分類推進。閔行區采取了一鎮一策、各村各案的改革方針，探索形成資產量化、股權設置等多種模式。一是明確村級改革思路為“確權到人、頒證到戶”，鎮級改革思路“份額到村、收益到村”。二是先村后鎮，在完成村級改革的基礎上做好鎮級改革。三是分類推進。明確城市化地區可采取股權形式量化集體資產，農村地區采取份額形式賦予成員合法權益。對經營性資產優先股權量化，對資源性的承包地給予確權登記頒證，對公益性資產實行保全管理。

　　規范操作，把握關鍵。一是程序到位、操作規范、全過程公開。例如，成員身份與農齡統計實行“三榜公布”，資產處置、股權設置等重大事項必須經五分之四以上成員代表同意后才可實施。二是聚焦關鍵環節。對共性問題如成員身份確認、清產核資等，明確政策規定，做到底數清、情況明、數字準。對一些個性問題，如成員權利受限等問題，允許各村根據自身情況在章程里予以明確。

　　完善權能，注重公平。結合實際，出臺《閔行區村集體經濟組織股權管理暫行辦法》及配套的退股申請書、轉讓協議書、審批文書等規范性材料。重點對股權退出提出規范性要求，規定股權受讓人的持股額不得超過成員平均持股額的5倍，明確股權抵押總數不得超過本組織股權總數的20%。通過股份權能改革，妥善解決了成員新老交替、股權流轉等問題。目前，已有5345人實施了股權有償退出，退出金額2.72億元。

　　登記賦碼，加強管理。目前，全區128家農村集體經濟組織已登記賦碼。出臺《關于加強閔行區農村集體經濟組織運行管理的指導意見》，規范內部架構、人員職能、換屆選舉等運行管理要求及程序。開發建設農村集體經濟組織管理服務平臺，對集體經濟組織的成員、股權、收益分配等做到可審計、可追溯。

　　經過多年改革實踐，閔行區明晰了每個成員擁有的集體資產份額，分配制度也由單一的按勞分配變為按勞分配與按股分紅相結合。

　　探索多種模式，挖掘集體經濟組織“新潛能”

　　通過實踐探索，閔行區逐步形成了以租賃經營為主、多種模式并存的集體經濟發展格局。

　　規劃引領，探索特色化發展。一是加快升級改造，向園區化方向發展。如莘莊鎮圍繞城市副中心建設，全力推動友東路區域產業園轉型升級，集體租金收入比原來增長17%，工業總產值達10億元。二是打造“億元樓”，向專業化方向發展。如虹橋鎮通過二次招商逐步打造合川大廈、萬象城等13棟億元樓，實現樓宇和產業的良性互動。三是圍繞市“二舊一村”和閔行“一南一北”“兩改造一提升”等重大項目建設，探索物業回購、資產參股等多種參與途徑，不斷拓展發展空間。

　　思路創新，實現多元化發展。一是采取聯合投資經營的方式盤活存量集體建設用地及房屋。如顓橋鎮原黃二村利用121畝集體建設用地和4萬平方米老舊廠房，由區國資公司、鎮集體公司、村集體和社會資本成立合作公司，將老舊廠房改造成以設計研發為主的樓宇型園區。改造后，租金從1元/天/平方米提高到2.2～2.5元/天/平方米，集體年租金收入達1500萬元。二是以村村抱團、跨區置業的模式，用資金撬動經濟轉型發展。如馬橋鎮民主村與旗忠村聯合投資，購置虹橋商務區約1.6萬平方米樓宇。三是以成本價回購出讓地塊的項目物業，解決征地村集體發展困境。如華漕鎮的鎮級集體企業與村級集體企業共同以成本價回購出讓地塊的物業近2萬平方米，增加年租金收入2100萬元。四是通過代建代管的方式，保障村級集體經濟組織能夠依托土地資源獲取長期收益。如顓橋鎮中溝村與社會資本簽訂了建設公共租賃房近1.5萬平方米的代建代管協議。社會資本出資建房，產權證在村集體名下，房屋使用50年后將無償歸還中溝村。村集體每年租金收入500萬元且約定每5年遞增5%。五是積極發展物業服務經濟，如梅隴鎮永聯村成立物業公司，對村莊開展社區化管理，通過盤活閑置房屋，不僅提升村民租金收益，還實現村集體增收。

　　多方協作，推動精準化發展。目前，閔行區經營性收入低于300萬元的行政村有37個，幫扶這些村發展將是未來幾年的目標。一是“輸血”與“造血”并舉。對集體回購、改造或開發經營性物業項目予以50%貼息扶持，近5年累計貼息5688萬元;開展扶持壯大村級集體經濟試點工作，近5年累計撥付扶持資金330萬元。二是發揮“頭雁”效應。閔行區全面深化“班長工程”，選派事業單位優秀人才下沉基層擔任村第一書記，開辦基層黨支部書記研修營，將基層黨支部打造為經濟發展的“主力軍”。

　　強化制度建設，激發集體經濟組織“新動力”

　　閔行區充分發揮試驗區先行先試的優勢，探索出臺有關集體資產管理的12項政策、18項制度，進一步規范了集體經濟組織的運行管理。

　　推行預算管理，實現源頭控制。為破解村級組織收支不平衡、外購服務支出較大等問題，閔行區全面推行村級預算管理。通過預算管理，從思想上樹立起預算的觀念與框架，在支出行為上建立起規范的約束與控制，從流程上細化預算編制審核程序，在預算內容上強化合理性和規范性，從源頭上控制集體資金流向。年度預算需經鎮街集體資產監督管理委員會審核，審核后提交村級組織民主程序表決，并通過公示后方可執行。預算編制及執行情況應及時錄入集體資產監管平臺。

　　規范合同管理，防范經營風險。為進一步規范租賃行為，防范經營風險，閔行區對早期簽訂的租賃期限過長、租賃價格過低的合同，通過上門指導、法律顧問參與等舉措，全面開展專項整治。對合同執行不到位如拖欠租金等行為，制定租金收繳方案、簽訂還款承諾書、發放律師函等方式加強清繳。據調查，農村集體經濟組織重簽或補簽合同后增加年租金2275.39萬元，催收應應交未交租金3.53億元，成效明顯。

　　完善定價機制，提高資產效益。為規范集體資產租賃定價管理，聘請第三方評估機構根據區位條件、資產質量、市場需求等因素綜合研判，建立健全租賃指導價及價格調整機制，每年公布最新租賃指導價，最大限度提高資產租賃效益。如梅隴鎮制定《經營性物業出租管理實施細則》，執行指導價制度后，新簽合同370份，年租金收入平均增幅2.8%。

　　嚴格控制支出，確保收支平衡。一是嚴格控制外購服務行為，凡未列入預算的外購服務項目原則上不得實施。當年度收支有缺口的，下一年度編制預算時優先調減外購服務支出，且原則上不得新增外購服務項目。將外購服務支出的審計結果作為下一年度安排外購服務項目的依據。二是規范福利發放，堅持“以收定支，總量控制”的原則，福利發放方案需經鎮街集體資產監督管理委員會審核再由村級組織民主程序通過公示后方可執行。嚴禁收支有缺口的村級組織隨意提高福利發放標準與范圍。提倡福利發放逐步向收益分配過渡。三是規范收益分配。嚴禁舉債分配，嚴禁利用財政資金或銀行借款等分配，堅持效益決定分配的原則，建立以豐補歉機制，規范收益分配。

　　實行五年輪審，促進規范運行。閔行區實行農村集體經濟組織運行情況五年輪審制度，分期分批開展農村集體經濟組織的運行情況、各項支出、負責人離任等審計監督。突出審計重點、抓住核心領域、緊扣關鍵環節，通過第三方審計，深挖集體資產監管漏洞，強化審計監督實效。

　　構建聯檢機制，提升監管效能。為夯實監督成效，閔行區農業農村委員會同區紀委監委形成聯合檢查機制。分期分批對村級預算、村干部報酬、外購服務、福利支出、合同管理、經濟發展等重大事項進行檢查。對檢查中發現的問題，督促街鎮及時整改落實。同時在全區范圍內抽選優秀的財務人員組建檢查小組，對各鎮街開展財務檢查，推進財務規范化建設。

　　開展會計輪崗，提高監管水平。加強會計隊伍建設是提升集體資產監管水平的重要保障，閔行區推行會計5年輪崗制度，通過定期輪換村級集體經濟組織會計人員，推動會計人員全面熟悉業務和提高業務素質，進一步促進會計核算規范化，有效防范崗位風險。

　　多年來，閔行區建立健全公開招租、重大事項預審備案、證章、賬戶、資產登記、委派會計、公務卡結算等監管制度體系，為集體資產監管裝上一把“防盜鎖”。

　　加強信息化監督，開啟集體“三資”監管新格局

　　為推進監管全覆蓋，閔行區建立了“制度+科技、線上+線下、機制+責任”立體化監管體系，持續提升監管能力水平。

　　構建聯網系統，優化業內監管。閔行區建成以區級資產平臺為中心、11個鎮街資產平臺為骨干、人大預算監督系統為輔助的“1+11+1”信息化監管體系，實現聯網共治。區、鎮街兩級資產平臺既有資產臺賬、合同臺賬、租金臺賬等共性模塊，又根據實際疊加個性化模塊，如區級平臺增加審計監督功能，華漕鎮增加公開招租、七寶鎮增加線上審批、梅隴鎮增加電子合同等個性化功能等。自2020年起，區鎮兩級平臺分別與同級人大預算聯網監督系統鏈接，接受人大代表監督、查詢。督查結果通過鎮街集體資產監督管理委員會會議、專題匯報會等予以反饋落實，更好地彰顯監督實效。

　　建設“申農碼”系統，深化社會監督。為實現數字賦能，閔行區研發“申農碼”服務平臺，探索“申農碼”在農村集體經濟組織中的場景應用。該平臺實現了成員手機端監管、各級管理者分級監管以及社會人員可了解的監管格局。將條線監督向群眾監督轉型，將農村集體經濟發展的現狀和成果向集體經濟組織成員全方位展示，形成全員監督態勢。

　　建立追溯機制，強化協同監督。數據就是監督力，閔行區要求數據的采集、錄入和更新必須及時完整準確。要求集體單位在各監管平臺上的信息保持一致，監管平臺上同一指標的同期數據保持一致，數據之間不得出現邏輯問題。同時制定集體資產關鍵數據確認制度，建立審核追溯機制，要求基層清查關鍵數據并簽字蓋章后上報，確保數據質量。同時將數據的準確性、及時性、完整性等作為對基層信息化監管工作的年度考核指標。

　　(作者單位：上海市閔行區農經站)