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　　農村宅基地及地上房屋既是農民的居住場所，又是農戶重要的家庭財產之一，承載著農民生產、生活、生態等各方面職能，具有“安身立命”之本的特殊地位。農村宅基地制度改革，旨在進一步保障農民的居住權益，實現戶有所居，同時賦予農民更加充分的財產權益，擴大農民的財產性收入。筆者結合實際工作和多次實地調研，對浙江省農村宅基地改革情況作一梳理，并根據浙江省實際情況提出思考與建議，與同行探討。

　　一、浙江省農村宅基地改革情況

　　(一)多措并舉，完善制度

　　2015年以來，浙江省以農村宅基地制度改革試點為契機，以規范宅基地管理破解農民建房難專項行動為抓手，創新舉措，完善制度，不斷優化宅基地管理模式。一是完善政策體系。先后印發一系列文件，涵蓋了規范農村宅基地管理、推進農村宅基地確權登記發證、農民建房“一件事”辦事指南等，從規劃引導、計劃安排、審批簡化、民主管理等方面，建立了一整套全流程、全覆蓋的政策保障體系，確保工作有章可循。二是加強用地保障。強化規劃引導管控，推動鎮村層面的“多規合一”，全省每年專項下達農民建房計劃指標。三是簡化審批程序。省、市、縣三級政府均以委托方式下放了相應審批權限，“農戶申請、村級審查、鄉鎮審批、縣管轉用”審批模式全面建立。四是加快宅基地及農房確權登記。省、市、縣、鄉四級聯動，集中時間和力量，對符合登記條件的農村宅基地及房屋，及時辦理登記，為維護農民宅基地和農房合法權益打下堅實基礎。五是推行農村土地民主管理。堅持“集體所有集體管、群眾事項群眾議、村務公開村民督、使用管理制度定”思路，全面推行農村土地民主管理，發揮農村集體經濟組織和村民在宅基地規劃選址、計劃排序、流轉退出、違法監管等方面的主體作用。

　　(二)因地制宜，加強保障

　　浙江省各地在實踐中進一步加大創新力度，因地制宜，不斷探索符合當地實際情況的宅基地和農房保障新模式。一是規劃區內，公寓安置。對于規劃區內城中村和城郊村的宅基地建房需求，各地結合城中村改造、棚戶區改造、保障性安居工程建設、城鎮低效用地再開發等工作，引導農民建房“立改套”和“社區化”，促進農業人口市民化和新型城鎮化建設。二是規劃區外，加強集聚。對于規劃區外的，通過農村土地綜合整治，撤并小、散、亂的自然村莊，引導農村人口向中心鎮、中心村、農房集聚區集中。三是一般村落，盤活為主。對于普通村，重點通過盤活利用農村存量建設用地和原拆原建方式保障建房用地。同時浙江省還積極推進坡地村鎮建設，提高坡地村鎮建設比例，不占或少占耕地。四是農房調劑，梯度安置。浙江省一些地區根據實際情況，將宅基地和農民房屋在本集體經濟組織范圍內實行梯度轉移安置，盤活閑置宅基地及農房，多元化滿足不同主體的住房需求。五是分配創新，跨村安置。浙江省紹興市是新一輪農村宅基地改革試點的地級市之一。紹興市柯橋區福全街道峽山村積極探索農村宅基地資格權農戶跨區有償選位模式，即將原先存在破、亂、小等問題的低效工業用地、廢舊土地進行二次開發利用，將土地性質轉變為農村宅基地，采用統一規劃、統一建設的方式，設計建造占地80平方米和占地115平方米兩種戶型房屋，在滿足本村農民無房戶和改善型建房需求后，探索采取農戶委托統建和允許全市范圍內有宅基地資格權農戶跨區有償選位的模式。

　　(三)試點引路，創新模式

　　由于農村宅基地的身份特定性、社會福利性、居住保障性和集體所有制特征，流轉途徑受多方制約。在此前提下，浙江省各地充分考慮到農民群眾的客觀需求，結合本地實際，加大創新力度，激活宅基地和農房等沉睡資產，讓農戶分享到了更多改革紅利。

　　一是探索擴大宅基地流轉范圍。浙江省義烏市是首輪農村土地制度改革試點地區之一，該市積極探索擴大宅基地流轉范圍，允許在本市集體經濟組織成員之間有條件地跨村轉讓，擴大了市場主體范圍，增加了農民財產性收入。

　　二是推動盤活閑置宅基地和閑置農房。“三權分置”和盤活利用是宅基地產權問題的一體兩面，“三權分置”是盤活利用的前提和基礎，盤活利用是“三權分置”的目標和結果，而閑置宅基地和閑置農房的盤活利用則是宅基地和農房盤活利用的特殊形式。當前，浙江省鄉村民宿旅游市場發展十分迅速，為適應這一形勢的變化，一些地區采取了宅基地和農房“收回+租賃”方式，即由村級組織收回農民的原有房屋土地使用權，對地上建筑物實行補償，產權歸村級組織所有，房屋通過修繕后，出租給社會投資人創辦民宿。該模式最大的特點是土地集體所有權性質不變，宅基地使用權和房屋產權轉移為農村集體所有。村級組織將收回的農民原有老房子進行集中統一修繕后，出租給工商資本，再以投資入股的方式進行旅游項目開發。也有農村居民利用自有閑置農房自主經營或出租給本村村民，利用工商資本創辦民宿，其特點在于宅基地和農房產權不變、項目較小、經營方式靈活，實現了宅基地和農房再利用。

　　三是以“兩分兩換”方式激勵宅基地有償退出。隨著城鄉融合發展，浙江省部分地區開展了激勵農民宅基地有償退出的嘗試，如嘉興市開展了以“兩分兩換”為主要內容的統籌城鄉綜合配套改革。“兩分”主要是指宅基地與承包地分開，農戶搬遷與土地流轉分開;“兩換”主要是指以土地承包經營權換股、換租、換保障，推進集約經營，轉換生產方式;以宅基地換錢、換房、換地方，推進集中居住，轉換生活方式，以此加大對農戶退出宅基地的吸引力。

　　四是以“地票”“房票”等方式進行多元化補償。為進一步保障農民的合法權益，同時強化土地資源的優化配置，衢州市、諸暨市、義烏市等地積極探索“地票”“房票”“集地券”等模式，統籌全域空間資源，打破城鄉壁壘，促進土地資源的雙向流動。地方政府加大投入，對放棄宅基地使用權，有意愿進城鎮集聚安置的農戶，采取貨幣、“地票”“房票”“集地券”以及保障性住房等方式進行補償，把選擇權交給農民，不斷擴寬保障渠道。

　　五是探索“宅基地換養老”模式。浙江省一些地區以“農民自愿、全面保障”為原則，探索老年人合法宅基地退出置換老年公寓的模式。安置對象主要以農村老年五保戶、低保戶和住房困難戶為主。自愿退出的宅基地使用權交歸村集體，老人可無償使用由政府或村集體出資建造的老年公寓，實行農村老年人集中養老，既減輕孤寡老人生活顧慮，又維護了農村社會的和諧穩定，也促進了土地集約利用。

　　二、對宅基地“三權分置”的認識和實現路徑

　　宅基地“三權分置”是在堅持宅基地集體所有權性質不改變的前提下，穩定農民宅基地的資格權，確保農民“戶有所居”，保障農民基本的居住權利。在此基礎上，適度放活使用權，有利于拓寬農民和宅基地使用權人的財產性收入渠道。宅基地“三權分置”有效促進了土地資源在更大范圍內優化配置，促進城鄉土地和資本要素良性互動，促進城鄉融合發展。

　　(一)堅持宅基地集體所有權性質不改變

　　堅持集體所有權不動搖，不改變，這是宅基地“三權分置”改革的基礎。在此基礎上，可適度強化農村集體經濟組織對宅基地的處分權和收益權，賦予其更多具體權能。如在宅基地資格權分配和農用地征收時，賦予其行使主體資格的權能;在宅基地上違法違規建設和閑置低效利用的，賦予其監督糾正和有條件收回的權能;在宅基地使用權流轉時，應征得本集體經濟組織同意，并賦予其適度參與流轉收益的權能。

　　在集體經濟組織行使農村宅基地相關權能時，應采取民主管理模式，對本村宅基地的相關事項和決定，應當充分聽取村民意見，實行民主協商和民主決策，同時對實施過程和結果進行民主監督，充分發揮村民自治力量，體現農村土地集體所有制的本質要求。

　　(二)探索宅基地資格權的實現路徑

　　資格權的創設妥善解決了“穩定”與“放活”的矛盾，在保障農戶居住權的前提下，賦予了其更多的財產權。筆者認為，應重點關注以下方面：一是資格權的權利內涵。資格權的內涵與承包權十分類似，都是基于農戶集體經濟組織成員特定身份所享有的權利。資格權一旦確定后，應當保持穩定且長期不變，即無論宅基地使用權如何流轉，都不能剝奪農戶在本集體經濟組織的居住資格。二是資格權的分配和獲得形式。資格權是參照承包經營權進行集中認定，并予以固化，增人不增地，或者是基于集體經濟組織成員身份出生即可自動獲取，賦予其相應資格權利。若采取第一種方式，集中認定資格后，其后出生的不賦予資格，可能會導致公平問題;而第二種方式在當前農戶退出宅基地的動力匱乏的情況下，極易導致農村居民點的無序擴張，不利于農村土地節約集約利用。筆者認為，兩種資格權的認定和獲得形式需要在實踐中進一步檢驗。三是資格權的權利年限。資格權取得后的權利存續時間是參照耕地承包經營權的承包期30年，還是參照國有土地出讓的50年、70年，或者是基于一種人身權利的終身制，需要進一步研究確定。四是資格權的退出方式。資格權取得后，當農戶宅基地被征收時，若其放棄在本集體經濟組織其他宅基地上的建房權利，可視為資格權的退出，依法享有獲得相應補償和保障的權利。當集體經濟組織消亡并且土地被全部征收時，本集體經濟組織農戶的宅基地資格權利相應滅失。

　　(三)適度擴大宅基地使用權的用益物權

　　放活宅基地使用權的核心是賦予其更多的財產權，推動其用益物權的實現。現階段應著力探索宅基使用權租賃、抵押、入股和有條件轉讓的實現路徑，同時做好與地上房屋相關權利的融合，并做好與不動產登記的銜接。農村宅基地使用權的流轉，應當具備以下四個前提條件：一是保障戶有所居。二是確定“房地合一、房隨地走”的流轉原則。三是明確有償流轉。四是嚴格限定流轉用途、期限，確保到期可收回。

　　(四)“三權分置”具體實際探索

　　諸暨市作為新一輪的宅基地改革試點地區，緊扣宅基地“三權分置”要求，創設宅基地“三權三票”制度體系。以集體權票、保障權票、保留權票的憑證形式，分別對應宅基地集體所有權、農戶資格權、宅基地使用權，并建立制度體系。村集體、農民擁有相應“權票”，就對應擁有不同的財產價值，可通過市場流轉交易實現其市場價值，也可申請住房保障方式，還可實施“等量置換”等。

　　三、深化宅基地“三權分置”改革的意見建議

　　(一)落實中央部署，加強頂層設計

　　建議通過立法的形式，完善相關法律制度，科學界定宅基地“三權分置”的內涵、邊界以及相互間的關系，構建新型的農村集體建設用地產權體系，賦予宅基地使用權以相對完整的用益物權。

　　(二)完善配套政策，健全管理體系

　　建立健全程序規范、便民高效的宅基地管理體系。加快宅基地和農房的確權登記，規范宅基地使用權的流轉程序，嚴格用途管制和程序監管。進一步研究探索有關政策，可在宅基地改革試點地區先行開展建立“有償、有期限、可流動”的農村宅基地使用權制度，有條件地放活使用權市場，引入市場機制，其價格的確定應當基于集體建設用地市場價格體系，通過招標、拍賣、掛牌等公開市場機制形成，充分發揮市場配置土地資源的基礎性作用。引入地價管理模式，建立參照國有土地市場的地價評估管理制度。

　　(三)試點先行探索，逐步面上推開

　　宅基地改革涉及農村土地制度改革核心部分，社會關注度高。筆者認為，為穩妥起見，建議可在改革試點地區先行探索，將農村宅基地使用權納入城鄉統一的建設用地市場體系，實現物權效用最大化，使宅基地真正成為農民手中可以支配的重要財產。

　　(作者單位：浙江省農業農村廳)