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　　寧夏回族自治區平羅縣作為全國第一批改革試驗區，先后承擔了30項國家級改革試驗試點任務。近年來，平羅縣充分利用其改革試驗區先行先試優勢，不斷深化農村土地制度改革，以改革謀發展、以改革求創新，為發展集體經濟、促進農民增收夯實了基礎、拓寬了路徑。筆者以平羅縣為調研對象，總結該縣在深化農村土地制度改革中的做法成效，并提出持續深化改革的對策建議。

　　一、做法成效

　　(一)兼顧多方主體，探索多元模式，確保土地延包和流轉平穩有序。平羅縣組織試點村深入開展二輪延包摸底調查，充分運用確權登記頒證成果，核查各試點村現有人員身份、地塊基礎數據信息，形成問題清單和錯誤信息清單，聚焦重點問題和關鍵信息開展延包工作。對死亡或轉為財政供養人員(公務員、事業編)收回承包地;對家庭人口全部滅失和財政集中供養五保戶收回全部土地(即承包地和農戶開墾的土地);對新出生人口和二輪承包時未分配土地人口(含違反計劃生育政策人員)調整分配土地。出嫁女、新娶媳婦和入贅男待2027年12月31日二輪土地承包到期后一并核實再做統一調整。各延包試點村根據土地利用現狀，探索“分錢不分田、調賬不動地”“生態移民村確權直接延包”等多元化延包模式。

　　(二)實現多個突破，強化規范保障，讓宅基地管理有章可循有計可施。探索數字化賦能宅基地管理，率先在全區建成宅基地管理信息系統并啟動運行，建立了各部門線上聯審聯辦制度，指導鄉鎮通過系統規范審批新增宅基地，實現了宅基地申請、審批、管理全流程線上“一站式”審核辦理、“一體化”數字管理，有效解決了改革前權屬不明、審批不嚴、監管缺失、流通不暢等諸多問題，強化宅基地審批的規范性、公開性和透明度，真正做到讓“數據多跑路，群眾少跑腿”。堅持“控制總量、盤活存量”，建立“超占有償使用、轉讓政府補貼、審批縣域統籌、新增多元保障”的宅基地管理新機制。一是超占有償使用。以法定面積270平方米為基數，超出面積均確定為庭院用地，200平方米以內無償使用，宅基地面積超出470平方米的一次性收取有償使用費。全縣超出470平方米的宅基地有22755宗，占應頒證戶的37%，收繳有償使用費1120萬元，村均達8.2萬元，收繳率99%。有償使用費由村委會負責收取，實行“村收、民用、鄉管”。未繳納有償使用費的，宅基地只登記不確權發證。二是轉讓政府補貼。農戶可以將閑置的宅基地轉讓給符合條件且有住房需求的農戶來盤活存量宅基地，按法定面積270平方米給予確權，由縣財政按照法定面積給予30元/平方米的補貼，探索了閑置宅基地盤活路徑。全縣通過轉讓方式取得宅基地的農戶14戶，財政補貼資金11.34萬元。三是審批縣域統籌。打破鄉鎮、村組界限，在規劃保留村莊范圍內調劑審批宅基地，重點解決新型經營主體人地分離、方便贍養老人等農村現實問題。全縣跨鄉鎮、村組調劑審批宅基地136戶，其中跨村民小組106戶、跨村審批21戶、跨鄉鎮審批9戶。四是新增多元保障。新增宅基地必須在規劃保留村莊審批，退出宅基地的農戶可保留資格權進城購房。探索村集體建設租賃房，保障低收入群體戶有所居、住有宜居。通過城鎮購房、新居購建、農村轉讓、租賃使用四種方式，解決不同群體農戶住房需求。全縣通過多元方式新增審批宅基地136宗。

　　(三)立足權益保障，盤活沉睡資源，讓宅基地煥發活力。一方面，探索農村宅基地“三權分置”有效實現形式。落實所有權，頒發集體土地所有權證474本，明確村集體經濟組織行使宅基地管理權、分配權和收益權。保障資格權，嚴格執行“一戶一宅、面積法定”，保障農戶無償取得宅基地的資格權;對自愿無償退出房地后在農村暫不建房的，頒發宅基地資格權證188本。放活宅基地使用權。創新宅基地使用權“房地分離”模式，允許非集體經濟組織成員租賃農村宅基地，活化農民產權，增加財產性收入。另一方面，分類盤活閑置資源。將全縣1092個自然村莊優化調整為集聚提升、城鄉融合、整治改善和搬遷撤并四大類，采取貨幣補償、權屬置換、復墾確權等方式保障退出農戶權益，通過整治復墾、入市交易、租賃轉讓等方式盤活增值閑置資產，累計自愿有償退出產權3393戶，縣域統籌審批宅基地136戶，非集體經濟組織成員租賃使用宅基地169宗，整治25個“空心村”1125宗閑置房地，騰退建設用地2725畝，復墾耕地1325畝，建成姚伏燈塔等“中心村”和“一村一莊”示范點12個，推動建設用地集約節約高效利用。

　　(四)建立風險防范機制，加強土地資源管理，促進農村土地安全規范交易。出臺了《平羅縣農村土地經營權管理暫行辦法》《平羅縣二輪承包地以外農村集體土地規范管理指導意見》等10多個配套文件，健全完善工商資本準入、監管、考評、扶持等機制。指導村集體強化土地監管力度，嚴格落實工商資本流轉土地“先繳費后種田”和繳納風險保證金制度。規定每年元月20日之前支付流轉費;風險保證金由村民代表大會“一事一議”決議，在每畝流轉費30%~50%繳納標準的基礎上，依據不同經營類型、主體，探索風險保證金“差異化繳納標準”并實行專款專戶專存的“五方聯審”機制，讓新型農業經營主體有更多資金投入到實體經營中。此外，積極探索農村產權交易市場規范化建設。出臺《平羅縣農村產權交易市場規范化建設實施細則》，實行“六統一分”的運行機制：統一平臺建設、統一交易軟件、統一信息發布、統一交易規則、統一交易鑒證、統一監督管理，分級辦理業務。探索“四個維度+5G支撐”模式：健全制度規則、搭建交易平臺、規范交易行為、提高交易效益，推廣“互聯網+”模式，不斷拓寬交易品種，將涉農產權全部納入交易中心交易并交易鑒證。與建設銀行平羅支行合作，在各鄉鎮、行政村聘任農村改革助理員157名，實現農村產權與金融系統聯結，促進農村產權規范交易，確保集體資產保質增值。

　　(五)注入發展創新活力，合理分配土地增值收益，用好集體經營性建設用地入市制度，創造更多紅利。一是搭建入市平臺，推動同權交易。建成全區首家縣級農村產權流轉交易中心，開展“線上、云端”入市，構建起城鄉統一建設用地市場。參照《城鎮土地估價規程》，建立集體經營性建設用地基準地價體系，賦予出租、作價入股、轉讓等權能，確權頒發農村集體經營性建設用地不動產權證161宗，與10家金融機構簽訂合作協議，破解了長期以來集體經營性建設用地無法融資的難題，實現了集體經營性建設用地與國有建設用地同等入市、同權同價。二是健全決策機制，激活入市主體。建立“民事民議、地價會審、結果公示、分配公開”的民主決策機制，實行“村委申請、地價評估、民主決策、鄉鎮審查、部門審核、政府審批、發布公告”的審批機制，按照“申請—審查—擬定入市方案及評估地價—表決入市方案和入市地價—入市方案審批—公告及交易—簽訂成交確認書及公示—簽訂出讓合同”的具體步驟，在獲得三分之二以上集體經濟組織成員或村民代表同意后進行入市交易，保障入市方案的科學合理，確保依法依規入市交易，顯化村集體主體權能。三是堅持統籌兼顧，完善收益分配。建立兼顧“政府、集體、個人”土地增值收益分配機制，政府以征收20%增值收益調節金的方式參與分配，集體經濟組織分享80%的土地增值收益，特殊類用地按照政府、集體經濟組織“五五分成”的方式進行增值收益分配，收益優先用于發展壯大村集體經濟和公益事業建設，并折股量化到村集體經濟組織成員，入市土地使用到期后土地仍歸屬村集體所有并可繼續入市，確保集體資產持續保值增值。四是創新入市模式，實現保值增值。圍繞構建“同權同價、流轉順暢、收益共享”的農村集體經營性建設用地入市制度，建立了“4343”入市模式，即探索“就地、調整、整治、優先”4種入市途徑，“自主、委托、合作”3種交易方式，涵蓋“工業、倉儲、商業、旅游”4種用途地類，建立“國家、集體和個人”3種收益分配機制，并積極探索出讓、出租或作價入股、聯營等多種入市方式，累計入市土地161宗1588畝，出讓總價款突破1.14億元，村集體分享增值收益3893萬元，村均達到62萬元，實現了土地價值、村集體和農民利益最大化。

　　二、思考建議

　　平羅縣通過深化農村土地制度改革，有效維護了農村穩定、保障了農民權益、規范了產權交易、激活了土地價值，全方位提供了深化農村土地制度改革的平羅樣本。但整體上改革的系統集成效應未得到充分發揮，成果鞏固提升還有較大空間，土地價值紅利還應持續釋放。下一步，持續深化改革既要審慎穩妥推進，也要敢闖敢試敢干，源源不斷為鄉村全面振興注入強勁動力。

　　盤活農村集體建設用地，深化土地制度改革。一是統籌推進中心村建設和“空心村”整治。高質量建設姚伏燈塔、陶樂王家莊、通伏新豐、靈沙靈航、高仁八頃5個中心村，分期分批對空置率高、農戶退出意愿強、整治利用面積大的閑置建設用地進行清理騰退，通過商品房置換、貨幣補償、股份分紅、子女購房優惠等措施保障退出農戶合法權益。二是加大閑置建設用地整治利用力度。鼓勵村集體經濟組織采取作價回購、統一租賃、農戶委托、農戶入股等多種方式集中整合閑置房地直接利用，通過自營、出租、入股、合作等多種方式發展鄉村旅游、文化體驗、電子商務等鄉村新產業新業態，有效盤活“沉睡”土地資源。三是用足用活農村土地改革政策。爭取擴大占補平衡、增減掛鉤指標跨省交易范圍和提高縣級分配比例，反哺閑置房地收儲和中心村建設，形成良性循環。探索農村老人退出或轉讓宅基地、房屋和承包地置換養老服務模式，支持退出所有產權農戶參照失地農民養老保險政策，納入城鄉養老保險范圍，讓農村老人“老有所養”、閑置土地“物盡其用”。

　　加快農村集體經濟發展，激活土地制度改革。一是發展壯大村集體經濟。健全完善新型農村集體經濟組織民主決策、風險防范、監督考核等機制，確保規范運行、盈利增效。鼓勵新型農村集體經濟組織領辦創辦合作社或成立公司，支持發展“集體+合作社+企業”“集體+家庭農場”“集體+社會化服務組織”等多元模式，進一步優化資源配置、提高綜合效益。二是發展特色產業。堅持因地制宜發展特色產業，精心做好“土特產”文章，不斷開發農業產業新功能，深挖農村生態新價值，培育一批休閑觀光、鄉村民宿、康養基地等新業態，使農業接二連三、放大增值。三是加強帶頭人隊伍建設。通過“留、引、選、推、派”等方式，從本村致富能手、外出務工經商返鄉人員、本鄉大學畢業生、退役軍人等各類優秀人才中培養選拔村黨組織書記，使基層隊伍“底盤”更穩、干勁更足，為持續深化土地制度改革提供有力人才支撐。

　　創新現代農業經營方式，助推土地制度改革。一是鞏固農業基礎地位。全面落實國家新一輪千億斤糧食產能提升行動，實行最嚴格的耕地保護制度，堅決遏制耕地“非農化”“非糧化”，結合高標準農田建設推廣“管灌+暗管排水”“微灌+暗管排水”新模式，健全種糧農民收益保障機制，充分調動農民種糧積極性，確保糧食產量穩定在38萬噸左右。二是強化利益聯結機制。推行“龍頭企業+合作社+農戶”發展模式，利用龍頭企業市場資源、合作社專業技術、農民土地資源優勢，打造龍頭企業帶動、合作社跟進、小農戶參與的產業化聯合體，推行訂單生產、托養托管、產品代銷、保護價收購等合作方式，讓農戶分享更多產業鏈增值收益。三是完善支持保護制度。加大中央財政轉移支付和涉農資金統籌整合力度，加快完善財政支農政策體系。深化政銀企合作機制，探索中長期信貸模式，保障企業擴規、鄉村建設、產業發展等資金需求。探索建立中央、地方財政支持的農業再保險體系，支持地方發展壯大農業信貸擔保公司，實施對優勢特色農業保險的獎補政策，讓三農發展后勁更足。

　　(作者單位：寧夏回族自治區平羅縣農村改革中心、農業農村部農村經濟研究中心)