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　　在2021年降雨導致農房沖毀嚴重后，河南省鞏義市將農房災后恢復重建與宅基地制度改革試點相結合，在資格權保障、宅基地審批、確權頒證等方面走出了一條創新之路，從資格權認定機制創新、城鄉統籌保障機制創新、審批標準創新、注銷機制創新、供地機制創新、審批機制創新六個方面，破解了資格權認定難、住房改善難、翻建審批難、閑置退出難、土地供給難、確權頒證難等普遍存在的難題。經過發展，49個錯落有致、房前屋后環境美化的集中安置點已經成為鞏義新村新貌新標識。

　　一、創新資格權跨集體實現機制，解決“資格權認定難”

　　鞏義市創新出臺“精準補助、跨集體實現、動態認定管理、頒發資格權證”的資格權認定機制，實現了資格權保障與新建審批、確權頒證的聯動。

　　(一)精準明確住房保障對象，落實一戶一宅

　　首先，解決“保障誰”的問題。鞏義市將因洪澇災害造成村內唯一合法住房倒塌、嚴重損壞或一般損壞且無基本安全住房保障的集體經濟組織成員家庭列為災后重建保障補助對象，區分經濟能力，分類進行補助。其次，解決“如何申請”的問題。受災農戶經過“個人申請—民主評議—鎮(街)審核—市級聯合審批”程序進行認定，鎮(街)政府相關部門負責對受災農戶資格權及房屋情況進行調查核實，分類分級逐戶建立因災損毀住房明細臺賬，確保實現一戶一宅。最后，解決“怎么保障”的問題。各鎮開展入戶調查，逐戶征求補助對象恢復重建具體安置意愿，分類造冊一戶一檔，并在開工建設、竣工驗收等時間節點前再次確定補助對象安置意愿，允許其進行2次動態調整，充分尊重農民意愿。

　　(二)跨集體實現資格權，打破集體內住房邊界

　　在人地關系發生變化的情況下，農民住房保障的關鍵是轉變土地供給機制，由增量供給向以廢舊騰退、村莊整治為核心的全域土地整治轉變，鼓勵集中，增加存量宅基地供給空間。其中，資格權跨集體實現、調劑等是有效的方式之一。鞏義市結合跨村莊集中居住點建設，打破農民村集體內部住房邊界，積極探索資格權跨集體實現機制。主要采取競爭性分配調劑和政府有償調劑兩種方式。兩種方式申請者都需要繳納一定的調劑金才能獲得使用權。在實施流程上，需經“供地方申報—鎮政府審核—發布公告—申請方報名—公開競爭—辦理建房審批手續—確權頒證”七個環節。跨集體實現資格權，雙方不改變其原村集體經濟組織成員身份，繼續享受和履行在原村集體的權利和義務。同時，申請方與供地集體成員享受同等的公共服務，但不具有供地集體成員資格，不參與當地生產資料及收益分配。

　　(三)資格權動態管理，順應人地關系

　　一是在宅基地資格權認定過程中，鞏義市實行“精準對標管理”，明確資格權不等于成員權，宅基地戶區別于公安戶籍戶。明晰認定資格權的16類情況、不認定的9類情況、集體民主決策的9類情況。同時，對本集體經濟組織成員的新生子女、外嫁女、入贅女婿、離婚女、喪偶及其子女等成員的權益也進行了明確說明。

　　二是探索資格權的取消、退出、保留和重獲機制。鞏義市充分考量人口流動、戶籍遷入遷出、土地征收安置、暫時(永久)退出、原籍返鄉等多種現實情況，實現宅基地資格權人的精準認定和住房保障。農村宅基地資格權戶變更實行動態信息化管理，村集體經濟組織每年調整一次，保障了流入人口和新生人口的宅基地資格權保障權利。

　　三是建立集體經濟組織開放性人才流入機制。鞏義市針對支持村莊產業發展、投資鄉村基礎設施建設、返鄉鄉賢、長期居住生活等現實情況，在充分征求群眾意見的前提下，適度放寬對住房保障的資格限制，經本集體經濟組織成員(代表)大會決議允許將其納入資格權認定范疇，可以通過有償使用等方式享受部分宅基地資格權，為支持鄉村振興人才回流提供配套支撐。

　　四是資格權痕跡化管理，提供保障支撐。資格權認定不僅僅是無償分配和常態化管理的依據，也是自愿退出補償的前提。鞏義市探索由鎮(街)政府統一向申請人發放農村宅基地資格權證。在探索資格權的多樣化實現形式過程中，資格權證中標注的行使情況等信息便于鎮村干部分類管理，保護資格權未實現農戶的合法權益。在引導農戶退出閑置宅基地(農房)時，資格權證亦可作為“留權不留地”憑證，探索宅基地資格權保留機制。申請辦理資格權證時，資格權戶嚴格按照“一戶一檔”要求提交申請書、身份證、戶口本、村集體決議結果等戶檔資料用于核查和檔案管理。資格權證不得擅自買賣、交換或贈與他人。

　　二、創新戶有所居多種形式，解決“住房改善難”

　　理論和實踐表明，農民戶有所居的多樣化形式是在建設用地受限情況下保障農民住房需求的有效途徑。鞏義市南依嵩山，北靠邙嶺，中部地區以淺山丘陵為主，農戶大多居住在山溝中。各鎮(街)開展入戶調查，逐戶征求受災農戶恢復重建具體意愿，在充分尊重群眾意愿的前提下，科學確定修繕加固、原址重建、同村新建、現房安置、新村模式及社區模式集中重建、貨幣補助“七大安置模式”，保障農民戶有所居，同時保留了社區安置模式上樓群眾的宅基地資格權。據統計，新村模式集中安置方式最受廣大農戶青睞，共受理1523戶兩層以下新建農房申請。

　　在具體集中新建過程中，鞏義市形成“市級主導、鎮(街)村主責、社會支持、農戶參與”的工作機制，確保統建集中居住得以實現。一是市級主導，規劃用地。市級做好資金保障和整體工作規劃，鎮級按照大城小鎮的總體要求，科學確定集中安置區選址，有計劃、分步驟地開展恢復重建工作。二是多元選擇，手續配套。對于修繕加固、原址重建和同村新建住房的安置模式，在各鎮(街)政府的主導下，由農戶自行建設，鎮(街)在土地規劃、辦理申請及審批等各項手續方面給予協助。對于現房安置、新村模式和社區模式，則由市政府統籌協調，鎮政府負責組織實施，市住建局、房管局等部門負責辦理相關手續。三是鼓勵退出，財政補貼。對補助對象按原址重建、同村遷建及異地遷建每戶補助5萬元，采取集中居住方式人均再補助2千元，在鎮區或城區購買新建商品房補助5萬～10萬元等標準進行分類補助。鼓勵農戶到城區鎮區居住就業，探索“留權不留地”的宅基地退出機制，農戶自愿永久或暫時退出宅基地獲得貨幣補助，到新老城區或鎮區購買商品房居住。四是強化多主體參與。鎮(街)村主責，各部門主要承擔核查材料、審批申請、加強監管等工作職能。充分發動社會力量，采取對口支援及慈善捐助等方式從資金、技術、物資等方面為農民住房保障提供幫助。鼓勵農戶共同討論確定建房形式、住房設計風貌等。

　　三、創新翻建審批標準，破解“翻新審批難”

　　因特殊情況導致農房損毀嚴重，鞏義市部分農戶面臨急需翻建、改建情況，但有的是歷史宅基地使用權證上的面積大于新規定的面積，有的是自身不具備成員資格，農房從父輩繼承而來，按照法律規定不允許重建。為此，鞏義市堅持以解決“住有所居”為重點，探索解決方式。對于歷史上宅基地使用權證面積大于新政策規定面積的，通過一定的民主程序后，承認歷史的宅基地權證的面積，在符合規劃、不影響周邊利益的前提下可按原宅基地權證批準面積建設住宅;對于非本集體經濟組織成員繼承農房的，經過一定的民主程序后，在繳納有償使用費的前提下，可根據村莊風貌對原有住房進行翻建、改建。

　　四、創新原宅基地注銷工作機制，破解“閑置退出難”

　　為化解農戶顧慮，鞏義市創新“三引導”機制，形成宅基地退出的有效激勵。

　　(一)新房保障引導。“七大安置模式”供農民選擇，以農民住房得到充分保障為前提，引導農戶自愿有償退出閑置宅基地和農房。集中居住的農戶需填寫自愿永久放棄全部宅基地承諾書，并結合原宅基地和農房的面積、受損情況獲得受災補助、退出補助。不僅能夠有效避免因“建新未拆舊”而導致的一戶多宅閑置問題，而且原宅基地和農房限期整理復墾后形成的節余指標，其交易收益還能夠用于補貼安置區基礎設施和公共服務設施建設成本。

　　(二)戶檔信息管理引導。鞏義市在基礎信息調查基礎上，建立“一戶多宅”“宅基地閑置”等戶檔資料。各鎮(街)形成一戶多宅情況花名冊、閑置宅基地情況花名冊，注明宅基地面積、四至等基本信息及多宅、閑置原因。對每個農戶按照一戶一檔要求進行檔案管理，使鎮(街)村干部明晰掌握所管轄區域內一戶多宅、閑置宅基地情況，有效幫助鎮(街)村干部精準施策，積極引導農戶退出閑置宅基地。

　　(三)新宅頒證引導。調研顯示，集中安置后農戶不愿退出原宅基地的原因主要是擔心新宅權屬無法得到保障，批新不交舊也導致不動產登記部門不予確權頒證。為此鞏義市建立原宅基地注銷工作機制。農戶提交批新交舊申請書進行申請，經村審核、鎮(街)審查，由鎮(街)政府發文注銷宅基地使用權及撤銷宅基地確權并在村集體進行公示，公示結束后，將批復等相關資料報送市不動產和農業農村部門，完成注銷或撤銷工作。既能有效解決災后重建過程中因批新未交舊導致不動產登記部門不予確權頒證的問題，也能消除農戶房屋所有權歸屬的顧慮，破解閑置宅基地和農房退出難題。截至2023年12月，按新村模式安置的群眾共146戶全部完成鎮級注銷申請審批工作。

　　五、創新供地機制，破解“土地供給難”

　　鞏義市創新土地和住房兩大類多種組合形態的跨村供給方式，通過土地置換、有償調劑、現房安置等方法，有效破解了用地不足和本村安置效益低等難題。

　　(一)“跨村獲地”破解供地難題。遵循融入鎮區、融入城區、融入產業聚集區原則，以鄉鎮為單位規劃集中建房區。在優先滿足宅基地供地方村集體內部宅基地資格權戶合法建房需求后，經雙方民主決策，主要通過土地轉換調劑和有償使用調劑兩種方式實現跨村“獲得”宅基地空間。土地置換調劑是兩個村地塊所有權進行置換，有償使用調劑需要用地集體向供地集體繳納宅基地調劑金進行有償使用，其所有權權屬并未改變。

　　(二)“跨村分房”優化配置效率。在先放安置模式中，首先本著本村安置的原則進行分房，在其他村沒有地塊安置條件下可以跨村分房，并通過跨村宅基地審批，解決確權頒證難題，同時提高土地利用效率。例如，涉村鎮蟠龍小區二期社區安置建設地點位于涉村鎮后村村和西涉村，跨集體安置北坡村、北莊村、大南溝村等24個村共257戶受災農戶和上莊村拆遷安置戶42戶，安置社區按照受災農戶繳納房款順序自行選擇戶型、面積，非本村集體農戶購房款與本村集體農戶保持一致，退出后的原宅基地拆除128戶、封堵101戶。

　　(三)盤活閑置農房，擴大存量用地空間。異址新建住房的，需提交原宅基地使用證明和同意退出原宅基地承諾書。舊宅可調劑給本集體符合宅基地申請條件的成員，并提交調劑雙方及組、村簽字同意的舊屋調劑協議，不作調劑處置的，必須向鄉鎮人民政府或街道辦事處作出自行拆除舊宅的書面承諾。對閑置宅基地規模較大的地區或空心村，可在村民自愿的基礎上，根據統一規劃，置換建設用地指標，規劃建設用地區塊，通過拆舊、復墾復綠等方式開展土地整治。鞏義利用農村閑置宅基地、一戶多宅閑置房源，以新村模式和社區模式重建集中安置區，通過流轉、退出、有償使用等多種方式妥善解決了615個農戶的住房保障問題。

　　(四)結合全域土地綜合整治，破解用地指標難題。鞏義市淺山丘陵的地形地貌使得其土地碎片化問題突出，不利于開展土地增減掛工作。依托全省全域土地綜合整治試點工作，適當調整增減掛鉤辦理標準，單宗面積從政策規定的“不低于400平方米”降低到“不低于100平方米”，以幫助受災群眾重建家園、保障農戶戶有所居為重要任務，拆舊指標可以先用后拆，允許中期調整，原宅基地或村莊用地限期整理復墾，歸還城鄉建設用地增減掛鉤指標。全市共49個災后恢復重建項目，用地2600余畝，其中25個為新村模式安置，24個為社區模式安置。46個項目中(其中3個項目占用現狀建設用地，無需辦理農轉用或增減掛鉤手續)，34個項目增減掛鉤已獲省自然資源廳批復，新村模式、社區模式項目各17個，共計保障1440畝，剩余重建項目已上報省自然資源廳進行審查。

　　六、創新審批方式，破解“確權頒證難”

　　宅基地審批制度改革不僅僅是建立聯審聯辦、一門式辦理等工作機制，提升審批效率，最重要的是要使服務農民居住的合規用地批下來、不動產權證發放到農民手里。

　　鞏義市積極探索農村宅基地和農房建設審批與不動產登記聯動辦理，在無先例及可借鑒經驗的情況下，創新解決了“上樓”住房形式的確權頒證難題。省、市各級自然資源部門、不動產登記中心、住建及房管等部門共同解放思想，在土地審批、資格審查、建筑質量監管及確權登記等環節突破創新，依次解決農村集體建設用地自建樓房式宅基地“誰來批”“批給誰”“如何批”“如何登記”等一系列問題。一是解決土地登記問題。借鑒國有建設用地及宅基地登記流程，開展地籍調查，按照登記程序同步發布集體建設用地使用權、房屋所有權首次登記公告，公告期滿辦理了集體建設用地使用權登記。二是對暫時無法提供的材料，采用同效替代方式，由鄉村建設規劃許可證代替建設用地規劃許可證，由住建部門出具的動工證明代替建筑工程施工許可證，由“五方責任主體”工程竣工驗收證明代替聯合驗收意見書，解決房屋所有權登記問題。截至2023年12月，1461戶新村模式安置群眾，頒發“一證一書一表”668戶， 提交不動產登記申請452戶，不動產權證頒發172戶。遴選楊里村1個6層以上農民公寓項目作為試點，為4891戶上樓農民辦理不動產權證，已經頒發第一批不動產權證6本。

　　(作者單位：中國礦業大學(北京)共同富裕研究院、河南省鞏義市農業農村工作委員會)