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　　集體資產(chǎn)的管護(hù)是關(guān)系到農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革成效、農(nóng)村集體經(jīng)濟健康發(fā)展的基礎(chǔ)。為進(jìn)一步了解基層在集體資產(chǎn)監(jiān)管過程中的有效做法，調(diào)研組赴重慶市銅梁區(qū)、酉陽土家族苗族自治縣進(jìn)行實地調(diào)研，系統(tǒng)總結(jié)加強農(nóng)村集體資產(chǎn)管理的主要做法、實踐經(jīng)驗，針對監(jiān)管難點研提相關(guān)建議，為做好農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革“后半篇文章”提供參考。

　　一、加強農(nóng)村集體資產(chǎn)管理的主要做法

　　近年來，重慶市全面加強農(nóng)村集體資產(chǎn)管理，重點從集體財務(wù)管理、智慧監(jiān)管平臺建設(shè)、村干部任期和離任經(jīng)濟責(zé)任審計等方面積極開展監(jiān)管工作，集體資產(chǎn)管理更趨規(guī)范。

　　(一)開展專項審計，完善監(jiān)督約束機制

　　重慶市于2020年9月開展村干部任期和離任經(jīng)濟責(zé)任專項審計工作，先后對10023個村的58343名村(社區(qū))干部(含審計時期內(nèi)辦理調(diào)任、轉(zhuǎn)任、免職、辭職等)開展專項審計，實現(xiàn)現(xiàn)任村(社區(qū))干部審計全覆蓋。通過定期開展村干部任期和離任經(jīng)濟責(zé)任專項審計，發(fā)現(xiàn)查處一批涉及農(nóng)村集體資產(chǎn)管理的違紀(jì)違法行為，為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織挽回了損失。

　　(二)利用信息化手段，搭建資產(chǎn)監(jiān)管智慧平臺

　　重慶市在村集體資產(chǎn)管理工作中，巧用數(shù)字化平臺，提升監(jiān)管效率和覆蓋面。一是積極探索“互聯(lián)網(wǎng)+”監(jiān)督與“縣、鄉(xiāng)、村三公開”深度融合模式。探索智慧監(jiān)督創(chuàng)新模式，運用惠民監(jiān)督大數(shù)據(jù)系統(tǒng)、手機App等方式搭建便民平臺，把數(shù)據(jù)與監(jiān)督需求連接起來，直面群眾關(guān)切、接受群眾監(jiān)督，暢通了群眾監(jiān)督與專責(zé)監(jiān)督之間的渠道。二是建立小微權(quán)力大數(shù)據(jù)監(jiān)管平臺。重慶市將“三資”情況作為固定監(jiān)督內(nèi)容，聚焦群眾關(guān)心的村社高頻事項和小微權(quán)力腐敗易發(fā)多發(fā)環(huán)節(jié)，每月將村級工程、資產(chǎn)資源、勞務(wù)用工等情況通過大數(shù)據(jù)監(jiān)督平臺，進(jìn)行線上線下公示，實時跟進(jìn)，推動村集體資產(chǎn)監(jiān)管運行公開化、程序化。三是建立“三資”預(yù)警制度。依托“三資”監(jiān)管系統(tǒng)預(yù)警功能，建立每季度預(yù)警信息處理、交辦、整改制度，實現(xiàn)農(nóng)村財務(wù)動態(tài)監(jiān)測。

　　(三)開展提級監(jiān)督試點，排除潛在風(fēng)險

　　為進(jìn)一步提升農(nóng)村集體資產(chǎn)管理的精準(zhǔn)度，重慶市明確重點內(nèi)容和監(jiān)督方式，分動員部署、推進(jìn)實施、總結(jié)評估三階段，在全市選取52個“三資”規(guī)模較大、項目資金密集、資源富集、信訪問題突出的村(社區(qū))開展提級監(jiān)督試點。通過每月一調(diào)度、每季一總結(jié)，實時掌握區(qū)(縣)試點推進(jìn)情況，定期分析研判，壓緊壓實責(zé)任，全面排查“三資”管理風(fēng)險隱患，提級辦理問題線索，夯實集體資產(chǎn)監(jiān)管成果。目前銅梁區(qū)和酉陽縣均對集體資產(chǎn)較大的村開展提級監(jiān)督。

　　(四)發(fā)揮民主監(jiān)督職能，強化監(jiān)督“軟”實力

　　重慶市銅梁區(qū)和酉陽縣在村集體資產(chǎn)管理中，充分發(fā)揮民主監(jiān)督力量，讓村民自治更有生命力。一是通過“黨務(wù)、村(居)務(wù)、財務(wù)、服務(wù)”四務(wù)公開，村集體每月按時公布村級重大事項，發(fā)動群眾參與監(jiān)督。銅梁區(qū)推行“碼上監(jiān)督”，將村級“三重一大”“三資”管理等信息制成二維碼，實行一村一碼、一單位一碼的運作模式，讓群眾監(jiān)督“觸手可及”，真正做到明公示、知家底，筑牢民主監(jiān)督“防火墻”。二是通過成立村務(wù)監(jiān)督委員會、集體經(jīng)濟組織監(jiān)事會，提高對重大村務(wù)決策全過程監(jiān)督效率。決策前通過參與意見征求，廣泛了解社情民意;決策中通過列席涉及村民利益重大事項的村會議，對決策程序是否規(guī)范進(jìn)行監(jiān)督;決策后通過及時監(jiān)督?jīng)Q策的執(zhí)行過程及公示情況，促進(jìn)集體決策民主公開、陽光透明。

　　(五)制作負(fù)面清單，規(guī)范基層干部行為

　　為進(jìn)一步加強“一肩挑”后村黨組書記的管理，重慶市銅梁區(qū)在對近年來查處村組干部違紀(jì)違規(guī)案件進(jìn)行總結(jié)分析的基礎(chǔ)上，結(jié)合巡察監(jiān)督和日常工作中收集到的群眾舉報線索，系統(tǒng)梳理了村組干部違紀(jì)違規(guī)行為涉及的重點領(lǐng)域、關(guān)鍵環(huán)節(jié)和具體表現(xiàn)形式，制定了《銅梁區(qū)村(社區(qū))基層干部履職行為負(fù)面清單》，該清單的“立規(guī)”對象主要為村(社區(qū))黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子成員、村(居)民委員會成員、村(居)民小組負(fù)責(zé)人等，從村務(wù)管理、議事決策、社會秩序管理、組織管理、服務(wù)群眾、廉潔自律等8個方面，逐條列出22項“負(fù)面清單”。在村集體資產(chǎn)管理方面，明確列出打白條、集體收入不入賬等違反村級財務(wù)管理制度的行為，靶向破解村集體“三資”管理不規(guī)范、監(jiān)督不到位等問題。

　　二、加強農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)管的幾點建議

　　經(jīng)過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，目前重慶市在加強農(nóng)村集體資產(chǎn)管理過程中，還存在村干部與集體經(jīng)濟組織負(fù)責(zé)人職能混淆、村集體資產(chǎn)內(nèi)部監(jiān)督機制未充分發(fā)揮作用、村財鎮(zhèn)管的外部監(jiān)管機制亟待改進(jìn)與加強等難點。為進(jìn)一步加強農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)管，促進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟健康發(fā)展，提出以下幾方面建議。

　　(一)明晰村黨支部、村委會、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織三者職能定位

　　三個組織性質(zhì)、職能不同，組織架構(gòu)和人員構(gòu)成也不同，建議在進(jìn)行職能定位時，明確將組織與職能對應(yīng)起來。在發(fā)展集體經(jīng)濟過程中，應(yīng)發(fā)揮村黨支部引領(lǐng)作用;發(fā)揮村民委員會社會管理職能，開展公共服務(wù)和公益事業(yè)建設(shè);發(fā)揮村集體經(jīng)濟組織經(jīng)濟職能，經(jīng)營管理集體資產(chǎn)，增加集體收入。此外，建議以《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法》立法為契機，進(jìn)一步厘清自治組織與經(jīng)濟組織職能，避免實踐中由于身份錯位而引發(fā)風(fēng)險。

　　(二)健全村集體資產(chǎn)內(nèi)部監(jiān)督管理程序

　　一方面，引導(dǎo)各地充分運用農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革成果，把建起來的“三會”(成員代表大會、理事會、監(jiān)事會)機制用起來。通過村集體經(jīng)濟組織法人治理機制，按照民主議事決策程序，讓成員參與到村集體資產(chǎn)使用的監(jiān)督管理過程中，發(fā)揮好村集體資產(chǎn)內(nèi)部監(jiān)督機制。另一方面，強化基層黨組織核心領(lǐng)導(dǎo)作用，夯實黨在農(nóng)村的執(zhí)政基礎(chǔ)，明確村集體資產(chǎn)的使用決策應(yīng)按照“理事會研究提出—黨支部開會討論—提交村集體經(jīng)濟組織成員(代表)大會審議通過—監(jiān)事會監(jiān)督集體資產(chǎn)使用規(guī)范”程序，將基層黨組織的主張有效融入到集體資產(chǎn)使用過程中。

　　(三)建立智慧監(jiān)管平臺，讓資產(chǎn)在陽光下運行

　　加強農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)管平臺建設(shè)，定期將村內(nèi)各項財務(wù)信息和檔案資料上傳到平臺，重點包括村民關(guān)心的村級工程、集體經(jīng)濟項目等，實現(xiàn)村民只要登錄平臺或掃描平臺二維碼就能實時知曉村級黨務(wù)每個決議、查看村級事務(wù)每個環(huán)節(jié)、瀏覽村級財務(wù)每張發(fā)票，為保障外出務(wù)工村民的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)創(chuàng)造條件。

　　(四)強化外部監(jiān)督，對代賬公司實施分類巡查制度

　　由于村集體資產(chǎn)規(guī)模大小不一，資產(chǎn)監(jiān)管難度也各不相同，建議根據(jù)村集體資產(chǎn)實際情況制定代賬公司分類巡查制度。對村集體資產(chǎn)較大的村，建議代賬公司實行月度實地巡查，村集體資產(chǎn)中等的村可以實行季度巡查，村集體資產(chǎn)較小的村可以實行半年巡查，充分發(fā)揮村集體經(jīng)濟“代賬制”的監(jiān)督作用，提升代賬公司對村集體資產(chǎn)的監(jiān)督效力。

　　(五)明確集體資產(chǎn)使用范圍，建立風(fēng)險防范機制

　　一是在利用村集體資產(chǎn)開展經(jīng)營活動過程中，不應(yīng)直接將集體資產(chǎn)投入到風(fēng)險較高的項目中，可通過將集體資源資產(chǎn)一定期限的使用權(quán)作價入股或?qū)⒓w經(jīng)營性收益再投入的方式，與外部資本合作設(shè)立經(jīng)營實體，對外開展市場經(jīng)營活動，以此降低集體資產(chǎn)流失風(fēng)險。二是健全協(xié)同高效的集體資產(chǎn)風(fēng)險防范機制。外部監(jiān)督既可發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政監(jiān)督職能，也可以引入第三方機構(gòu)進(jìn)行風(fēng)險評估，特別是當(dāng)村干部同時是集體經(jīng)濟項目負(fù)責(zé)人或村集體投資設(shè)立的公司法人代表時，應(yīng)重點監(jiān)管，嚴(yán)防低價發(fā)包、“內(nèi)部人控制”等情形發(fā)生。

　　(六)探索發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟與村干部待遇相掛鉤機制

　　調(diào)研了解到，目前村集體經(jīng)濟組織管理人員的工資待遇較低，且大多屬脫產(chǎn)工作，投入村集體發(fā)展的時間成本高，自身經(jīng)濟收入受到較大影響。一方面，應(yīng)引導(dǎo)村干部發(fā)揮“頭雁”作用，積極奉獻(xiàn)，帶頭參與發(fā)展壯大村集體經(jīng)濟;另一方面，也應(yīng)適當(dāng)考慮村干部自身經(jīng)濟收入，建議探索建立村集體經(jīng)濟發(fā)展與村干部待遇相掛鉤的激勵機制，村集體經(jīng)濟收益新增部分按照一定比例給予獎勵。

　　(作者單位：農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)村經(jīng)濟研究中心)