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　　在宅基地使用權逐漸由封閉走向有限開放，同時遵循“禁止城鎮居民下鄉購買宅基地”政策紅線的背景下，宅基地使用權突破本集體經濟組織界限但不突破農民的群體界限，跨村組轉讓，從而實現有序可控的要素流動和資源優化配置，成為當前制度改革的可選方案。在上一輪“三塊地”改革中，湖南瀏陽市、浙江義烏市、新疆伊寧縣、青海湟源縣等地便探索了跨集體經濟組織轉讓宅基地使用權。在本輪深化農村宅基地制度改革試點中，縣域內的跨集體經濟組織轉讓宅基地使用權被繼續作為重點任務。整體來看，目前本輪試點工作已經進入經驗總結和制度化的階段，重點已由實踐探索轉變為研究制定完整制度體系。江西省永豐縣作為試點地區，制定了關于宅基地使用權跨集體轉讓的專門性地方規范，對未來國家制定相關立法具有參考價值和研究價值。本文以江西省永豐縣為調研對象，從法學的角度對宅基地使用權跨集體轉讓進行法律分析與制度設計，以供參考。

　　一、江西永豐的制度探索與文本設計

　　江西省永豐縣探索農村宅基地使用權的跨集體轉讓的初衷，緣于實踐需求，旨在解決當地的現實問題。永豐縣既有平原村組，也有山地村組，不同村組的地形、土地數量差異很大，部分山區村組難以提供本社區成員所需的宅基地，或因生態紅線的劃定而無新增建設用地，或因地形地質原因不適合建房。三江村便是如此，據初步統計，該村20多戶的無房戶到石馬鎮店下村跨集體購買宅基地使用權。鹿岡鄉鹿岡村具有相對便利的交通醫療教育資源，偏遠村的一些村民為了子女教育或更好的生活條件，具有到該村購買宅基地使用權及農房的旺盛需求。基于此，江西省永豐縣制定了《永豐縣農村宅基地使用權跨集體經濟組織分配與轉讓管理辦法(試行)》(以下簡稱《管理辦法》)，將跨集體轉讓宅基地使用權予以制度化。該文本主要有以下幾個方面的內容。

　　第一，轉讓前的閥門控制機制。在試點期間，為防止大量村民涌入，沖擊流轉市場，對跨集體轉讓宅基地使用權設置了前置性的資格條件，發揮閥門控流作用，既能滿足群眾的切實需求，又能實現穩妥有序可控的開展探索。《管理辦法》規定，跨集體買受宅基地使用權應具有本縣域內的集體經濟組織成員身份，受讓宅基地使用權后應符合“一戶一宅、面積限定”的規定。而且，受讓方還需滿足以下情形：在遷入地存在子女教育、就醫等現實需求，或者與遷入地的農村村民存在親屬關系，有投靠或扶助需求的，或者符合鄉村振興、地質災害治理搬遷、生態環境保護等要求。

　　第二，轉讓中的雙邊審核機制。跨集體轉讓中的雙方當事人屬于不同的村組，各自是否具有宅基地申請資格、是否符合“一戶一宅”規定等基本情況，其他村組的集體經濟組織難以審查，故而宜由各自所在的集體經濟組織分別進行資格審核。《管理辦法》規定，擬跨集體經濟組織轉讓宅基地使用權的，雙方所在的農村集體經濟組織分別對轉讓方、受讓方是否符合規定進行資格初審。受讓方所在集體經濟組織應對其是否具有宅基地資格權、是否符合宅基地申請條件、宅基地持有狀況等進行審查，符合條件的，由鄉鎮人民政府出具證明材料。轉讓方將此證明材料以及其他資料提交給自己所在的農村集體經濟組織審核，征得對轉讓宅基地使用權的同意。

　　第三，轉讓后的完整權責機制。在宅基地使用權跨集體轉讓中，需要明確三方的權利義務關系。一是轉讓方負有配合受讓方辦理不動產權利轉移登記手續的義務，并按宅基地基準地價的10%向所在集體經濟組織繳納集體土地所有權收益金。二是受讓方有權依照相關規定辦理不動產登記，可以通過自主經營、合作經營、委托經營等多種方式盤活利用宅基地。三是集體經濟組織有權收取一定的集體土地所有權收益金，并負有對宅基地使用權轉讓的日常管理責任。

　　第四，全過程的風險防范機制。為了防范可能的社會風險，嚴格堅守政策紅線，《管理辦法》規定，轉讓方應有其他長期穩定的居住場所，能夠保證家庭成員的基本居住需要，轉讓宅基地使用權后不得再次申請分配宅基地。跨集體轉讓取得的宅基地使用權原則上五年內不得再次轉讓。受讓方可以依法依規申請新建、改建或翻建房屋。同時，禁止城鎮居民、工商資本下鄉利用宅基地建設別墅大院和私人會館。

　　二、宅基地使用權跨集體轉讓的合法性分析

　　在制度層面首先需要回答的問題是，宅基地使用權的跨集體轉讓是否合法。綜合法理與實踐，跨集體轉讓不會突破現行法律框架，具有適法性。

　　其一，通過梳理，在現行國家法律法規層面上并無禁止或限制宅基地使用權跨集體轉讓的明文規定。《中華人民共和國土地管理法》在第62條關于農村宅基地的規定中使用的表述是“農村村民”，未限定為本集體村民。只有個別部門規章或規范性文件對此作出過一些限制，例如原建設部出臺的《房屋登記辦法》(2008年7月1日施行)，但該登記辦法于2019年9月6日已廢止，目前尚無法律法規或規章禁止宅基地使用權跨集體經濟組織轉讓。此外，《中華人民共和國土地管理法》第2條第3款規定“任何單位和個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉讓土地。土地使用權可以依法轉讓。”跨集體轉讓的標的僅是宅基地使用權，而非土地所有權，不會影響土地集體所有制。故而，在宅基地制度改革試點中，部分地方探索縣域內的跨集體轉讓制度不存在違反法律或突破底線的問題。宅基地使用權作為一種用益物權，依循“法無禁止皆可為”的私法邏輯，在法無明文禁止的情況下自然可以跨集體轉讓。

　　其二，從法律政策變遷的角度來看，國家對宅基地使用權轉讓的規制重點在于城鎮居民，而不是其他集體經濟組織的成員。農村宅基地管理制度劃分了城鄉二元的身份結構，對于城鎮居民，逐漸演變為禁止下鄉購買宅基地;而對于其他集體經濟組織的成員跨集體取得宅基地使用權，則只進行了部分環節上的限制。例如2007年國務院辦公廳《關于嚴格執行有關農村集體建設用地法律和政策的通知》強調，農村住宅用地只能分配給本村村民。該文件僅限于分配環節，并未限制跨集體轉讓。2008年原建設部出臺的《房屋登記辦法》第87條規定，申請農村村民住房所有權轉移登記，受讓人不屬于房屋所在地農村集體經濟組織成員的，除法律、法規另有規定外，房屋登記機構應當不予辦理。該辦法在國家層面對宅基地使用權轉讓給非本集體成員在過戶登記上作出了限制。由此，宅基地使用權的初始取得和轉讓范圍限定在了本集體內部。然而，隨著《房屋登記辦法》的廢止，宅基地使用權跨集體轉讓在過戶登記環節的唯一限制也消除了。

　　其三，允許并完善宅基地使用權跨集體轉讓，符合我國的現實需求。一是實現戶有所居的需要。農村不同村組的資源稟賦存在很大差異，部分村組土地資源稀缺、人地矛盾緊張，或者因生態環境保護而被限制開發利用，導致多年未分配宅基地，難以解決本村組成員的基本居住用地問題。跨集體轉讓則可以使農民跨村組化解建房用地難題。二是實現土地要素合理流動和資源優化配置的需要。不同村組的區位及經濟發展水平不同，區位條件好、社會經濟水平高的社區能夠更好地解決農民的子女上學、就醫、生活就業問題，必然會吸引周圍村組的農民。跨集體轉讓可以通過市場機制滿足農民的多元需求，由戶有所居走向到戶有宜居、戶有優居。

　　三、未來制度設計中應注意的幾個問題

　　改革試點的任務是摸索經驗教訓，提取總結可復制、能推廣的做法并將其上升為正式制度。關于宅基地使用權的跨集體轉讓，當前的試點探索能夠為將來我國相關正式制度的設計提供有益支撐。在我國農村宅基地使用權轉讓的未來制度走向上，可以考慮重點把握以下幾個方面。

　　第一，應在國家層面認可宅基地使用權的跨集體經濟組織轉讓，并出臺相應的制度進行具體規定，使其運行規范、有序、可控。不同村組之間的農民私下買賣農房并不鮮見，土地、人口等要素在農村內部跨村組流通符合社會規律、經濟規律，在法律政策上對此予以一概禁止或放任不管均不可取。和本集體內部的轉讓相比，跨集體轉讓宅基地使用權的制度構成更為復雜，既要遵循“一戶一宅、面積限定”的基本規則，還須厘定宅基地征收補償的利益歸屬等一系列權利義務，故而，有必要制定更為詳細具體的規則予以調整。

　　第二，應理順集體、轉讓方和受讓方的法律關系，明確三方主體的權利義務。一是跨集體經濟組織轉讓宅基地使用權不改變集體土地所有權歸屬，也不改變集體經濟組織成員身份。無論是轉讓方還是受讓方，均保留原集體經濟組織成員身份，享有原集體經濟組織的集體收益分配和土地承包經營權等成員權利。如果受讓方要求取得宅基地所在集體經濟組織成員身份的，應依照有關規定、宅基地所在集體經濟組織章程和成員民主決議處理。二是集體經濟組織有權參與宅基地的增值收益分配。轉讓方農戶無償分配取得宅基地使用權，在有償轉讓中會獲得宅基地的增值收益，但是該收益不能由農戶獨享。集體經濟組織作為土地所有權的行使主體，其參與增值收益分配是集體土地所有制的體現。故而，集體經濟組織可以通過向轉讓方農戶收取集體土地所有權收益金等方式實現利益共享。三是受讓方在宅基地使用權上應享有和本集體成員同等的權能，例如其有權以出租等方式流轉宅基地，有權利用宅基地建造住宅及其附屬設施，在新建、翻建、改建房屋上與其他村民權利平等。

　　第三，應在制度設計上加強風險防范，逐步有序推進。農村宅基地制度涉及的利益廣泛，牽一發而動全身，所以應遵循漸進式改革，而非一蹴而就。雖然宅基地使用權的跨集體轉讓具有合理性和合法性，但是也存在一定的風險，不宜直接完全開放，而應根據社會經濟狀況做好風險管控。一是基于宅基地使用權的身份性和“一戶一宅、面積限定”的規則，轉讓方和受讓方各自所在的集體經濟組織應負責核實成員身份、宅基地資格權和已享有宅基地的面積數量等基本情況，以避免因為跨村組而出現制度管理漏洞。二是應將經集體經濟組織同意作為宅基地使用權跨集體轉讓的前置要件，這是集體發揮管理職能的體現。《中華人民共和國農村土地承包法》第34條規定，土地承包經營權轉讓須經發包方同意。宅基地使用權的轉讓與之相似，可以類推采取此種制度設計。三是由于跨集體轉讓所涉及的權利義務較多，應制定合同示范文本，供農戶參考使用，以盡量避免產生爭議，保護當事人的合法權益。

　　(作者單位：中國農業大學土地科學與技術學院)