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　　近年來，陜西省西安市以“試點帶全面”的穩慎方式集中開展“清理農村集體經濟合同、規范農村集體‘三資’管理”專項治理工作，促進了集體增收15.57億元，建成鎮(街道)農村集體資產監管運營服務中心177個，并成立注冊資本5000萬元的西安城鄉融合要素交易市場有限公司。專項治理工作既堵住了以往農村集體“三資”管理的漏洞，又打開了集體經濟組織資產管理運營的通路，助推全市城鄉融合發展新格局加快形成。

　　一、主要做法

　　(一)在工作謀劃上，突出“三管齊下”的頂層設計

　　一是清理規范農村集體經濟合同。在西安市灞橋區農村集體“三資”合同專項整治試點基礎上，全市嚴格按照“排查收集、集中審核、整改糾錯、建章立制”四個環節追根溯源，整治農村集體經濟問題合同亂象。截至2024年8月，全市共排查收集并完成集中審核農村集體經濟合同67670份，完成問題合同整改糾錯63648份，增加集體經濟收入15.57億元，其中追繳合同欠款13.3億元，年新增合同價款2.27億元。

　　二是構建農村集體資產監管運營服務體系。全市共建成鎮(街道)農村集體資產監管運營服務中心177個并全部投入運行，既補齊了農經體系建設的短板，也用信息化手段摸清了集體“三資”的家底。街村農經服務體系、村財街管財務體系，以及街村信息化管理平臺、集體經濟金融服務平臺總體上做到全覆蓋，實現了農村集體資產全范圍監管和全階段運營服務。

　　三是規范農村集體資源開發利用。按照西安市委、市政府工作部署，西安農投集團全額出資組建西安城鄉融合要素交易市場有限公司，交易標的包括農村資源資產產權交易類、農業農村項目投資招商類、農產品流通類和農村工程、貨物及服務采購類項目，實現交易品種全類覆蓋。構建市、區(縣)、鎮(街道)、村四級交易平臺，實現交易體系科學高效，強力推動城鄉要素自由流動、城鄉融合發展，全面助推全市現代農業強市建設。

　　(二)在工作推動上，實現“三策并舉”的機制創新

　　一是建立“雙評估”牽引機制。市紀委監委與市農業農村局通過扎實調研，結合不同類型農村的資源稟賦和發展現狀，綜合制定下達各區縣、開發區農村集體經濟合同排查收集階段合同總數、整改糾錯階段增加集體經濟收入兩項評估建議數據。各區縣、開發區以評估數據為牽引，層層落實目標責任、保障任務分配到村。

　　二是建立“雙專班”抓總機制。市紀委監委統合各有關部門成立市級層面工作領導小組，同時建立由農業農村部門主抓，發改、司法、財政、資源規劃、審計、國資、價格監督等部門協作配合的“三資”專項治理專班機制。各區(縣)、開發區比照市級專項治理工作架構，成立專項治理領導小組，建立工作專班，同時結合《西安市清理農村經濟合同規范農村集體“三資”管理專項治理工作細則》，制定轄區工作方案，確保夯實責任分工、細化落實舉措。

　　三是建立“雙調度”推進機制。市紀委監委作為專項治理牽頭單位，面向各區縣、開發區紀檢監察部門建立工作調度機制，把握時間節點、緊盯時序進度。市農業農村局作為工作專班抓總單位，面向各區縣、開發區農業農村部門建立業務調度機制，每周公布進度排名、安排后續任務。

　　(三)在工作成效上，開創“三個平臺”的全新局面

　　一是全面充實基層農經機構隊伍，建立健全基層農經組織平臺。與秦農銀行合作，在全市17個涉農區縣、開發區統一建成177個鎮(街道)農村集體資產監管運營服務中心，共配備專職工作人員592名，累計開展業務培訓5344人次，切實解決了鎮(街道)農經管理缺機構、缺人員、缺場所、缺設備的組織難題，為常態化和長效化開展農村集體“三資”管理提供了扎實可靠的組織平臺。

　　二是全面引入“三資”業務信息系統，系統搭建“三資三化”管服平臺。與秦農銀行合作，在各鎮(街道)農村集體資產監管運營服務中心全面引入面向村級集體經濟組織的“三資”業務信息系統(即“三資三化”管理平臺)。該平臺主要包括“三資”管理系統、銀農直連系統、產權交易流轉系統等模塊，能夠實現集體“三資”公開化監督管理、集體資金支付管理、農村產權交易線上監管等重要功能，既為集體“三資”管理的制度化、規范化提供了技術支撐與保障，也為開展全要素、全流程、全鏈條的集體“三資”監管和服務提供了信息平臺。

　　三是全面建立城鄉融合要素交易市場，聯動建設農村產權交易平臺。在市、區縣(開發區)兩級建立交易市場，在鎮(街道)級建立交易服務中心，在村級建立交易服務信息站，建設市、區、街、村四級交易服務體系，將符合規定的城鄉融合要素資源全面納入市場交易。突出城鄉融合要素交易市場的公益性和功能性，發揮龍頭企業內引外聯作用，最大限度挖掘釋放農村資源價值潛力。建立農村“三資”流轉交易“應進必進、陽光交易”制度體系，構建產權關系明晰、治理架構科學、經營方式穩健、收益分配合理的運行機制，實現全流程監管和全過程服務，促進城鄉融合高質量發展。

　　二、經驗啟示

　　(一)堅持系統觀念、聚焦三項目標，構建治理任務完整鏈條

　　一是清理規范合同，力爭摸底追收，達成“短期解難題”的治理目標。在合同清理階段，專項治理旨在算清農村集體經濟的“賬”。通過農村集體經濟合同排查、審核與整改，查清農村集體資產的底數和基數，找回流失的農村集體資產，追回農村集體經濟的損失。

　　二是建體系搭平臺，保障監管運營，達成“中期強支撐”的治理目標。在農村集體“三資”監管運營階段，專項治理旨在掃清農村集體經濟的“障”。通過重塑基層農經組織體系、構建農村集體資產監管運營服務平臺，實現農村集體資產的全流程監管和規范開發運營。

　　三是整合資源要素，組建交易市場，達成“長期助壯大”的治理目標。在農村集體資源開發利用階段，專項治理旨在實現農村集體經濟與農民收入的“雙增長”。通過建設“三農”投融資開發運營平臺、城鄉融合要素交易市場等，盤活農村集體資產，壯大農村集體經濟，增加農民財產性收入。

　　(二)堅持韌性治理、強化三種能力，確保治理過程有效有度

　　一是以組織韌性增強治理體系的應對能力。專項治理工作構建了縱向一體、橫向聯動的齊抓共管工作架構，為解決上下互動難、部門聯動難、街鎮統籌難、群眾參與難、權責匹配難等城鄉融合治理的“多難”問題，提供了重要啟示。一方面，專項治理借助黨政統籌、紀委監督實現高位推動。另一方面，為防止治理目標在層級傳遞中發生偏差，專項治理在成立領導小組基礎上組建職能部門的業務專班，通過資源優勢與功能互補，充分發揮了治理體系在面對外部沖擊和環境變化時的應對能力。

　　二是以工具韌性增強治理體系的調適能力。專項治理工作靈活借助多種治理工具，從感知、學習、行動等方面提升治理體系的調適能力。比如，通過動員群眾、政企合作、技術嵌入等手段，提升治理體系對問題和風險的感知能力;通過試點示范、現場觀摩、外出考察、內部培訓等方式，提升治理體系的學習能力;通過明確節點、會議動員、評估數據、調度排名等方法，提升治理體系的行動能力。

　　三是以制度韌性增強治理體系的改革能力。制度規則是專項治理的基本依據，同時兼顧制度的剛性與韌性，才能做到調適有度、改革有力。專項治理工作靈活把握規則尺度，對積極排查、整改糾錯設置容錯機制，對瞞報漏報、不作為慢作為設置問責機制;開展合同審核則在嚴格流程、規范要點的前提下，設置“尊重歷史、照顧現實、分類處置”的彈性標準。此外，針對合同清理采取快節奏治理，針對“三資”規范管理采取常態化治理，并通過前期的建章立制、平臺搭建，來實現兩個治理階段的平穩過渡與有效銜接。

　　(三)堅持合力共創、彰顯三維價值，推動城鄉融合走深走實

　　一是凝聚多元主體合力，實現治理的共同體價值。價值共創的關鍵，在于實現多元主體的協同共治。一方面，專項治理明晰了各方主體的角色定位，充分發揮了黨委政府的統籌引領功能，紀委監委的督導傳壓功能，職能部門的業務專長功能，社會群眾的主體能動功能，以及企業的科創和經營功能。另一方面，專項治理還明晰了多元主體間的互動關系，充分發揮了縱橫聯動協同作用。此外，城鄉融合要素交易市場的建立不僅打破了參與主體間的信息溝通壁壘，而且能在規范監管的環境下提升參與主體的規矩意識，進一步形成良性的互動、互助關系。

　　二是發揮有為政府作用，實現治理的公益性價值。無論集體經濟合同的清理還是集體資產監管運營體系的建立，專項治理歸根結底是服務于新型農村集體經濟發展和鄉村振興戰略的大局。站在黨委政府的立場來看，城鄉融合治理的關鍵是對資源、技術、工具等要素加以融合，實現這些要素的關聯互動，進而將其優化配置到最具需求的社會領域。特別是西安城鄉融合要素交易市場的建立，將城鄉要素從分散向集中整合、由小平臺向大平臺集聚，化解了此前因不均衡發展帶來的一系列資源、服務配置難題，為農村、農業、農民生產發展提供了公益性的優質服務，也為保護農村集體經濟組織和農民的合法權益提供了可靠保障。

　　三是發揮有效市場作用，實現治理的功能性價值。在農村集體資產監管運營和開發利用階段，需要堅持市場經營理念，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，實現農村資源資產要素價值最大化。一方面，借助企業金融科技優勢賦能農村集體“三資”數字監管運營體系建設，為集體資產監督管理和有序運營提供支撐保障。另一方面，借助企業經營管理優勢和龍頭企業內引外聯作用，樹立經營鄉村理念，結合市場邏輯、平臺思維、資本力量，促進農村集體資產配置市場化、產權要素資本化、管理監督規范化，挖掘釋放農村資源價值潛力。

　　(作者單位:陜西省西安市農村產權流轉交易服務中心)