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立足國內確保糧食和大宗農產品基本供給，同時更加充分有效利用國際市場和資源，既是我國農業發展戰略的必然，更是農業發展現實的必然。關鍵要立足國內國外兩個市場實際，加強內外統籌，明確思路，選擇切實可行有效的政策措施，確保利用國外市場資源與國內農業產業發展的協調，實現農產品供需與進口的良性互動和動態平衡。

基本思路

現實中真正發生的進口量取決于國內市場、國外市場的供需狀況及兩個市場的相互作用。具體進口產品構成及相應的進口量，在很大程度上還取決于政策目標定位、資源配置、消費替代性等多種因素。現實中國內供需與進口動態平衡既取決于國內國外兩個市場供需諸因素，也取決于我們的生產貿易政策以及對國內外兩個市場和兩種資源的有效統籌。鑒于國際農產品市場供給增長仍有很大潛力也存在很大的風險，我國農產品市場已高度開放，進口增加不完全取決于缺口而越來越受到價差的驅動，進口增勢強勁，對國內產業的影響不斷加深，因此，統籌兩個市場重點不在于“進”而在于“保”，要著力確保開放中國內產業健康和可持續發展。在當前開放條件下，實現國內供需與進口動態平衡的基本思路是：首先明確重要農產品自給率目標，確定主要農產品基本面積和基本產量，確定支持保護的重點，加大支持保護力度;其次確定重要農產品進口預警閾值，要有有效的手段把握進口時機和節奏，確保進口規模適度適當，不給國內產業帶來沖擊、不會削弱國內糧食基本供給能力的保障;第三加強國際市場監測、加強產業損害預警、加強貿易救濟和產業補償，確保國內農業產業安全;第四積極推進農產品進口市場多元化、務實推進農業走出去，提升對國際市場資源的掌控能力。

政策選擇

要研究確定“谷物基本自給”、“口糧絕對安全”所對應的具體產品自給率目標和產量目標，明確國內必須保有的基本面積和基本產量，確定農業支持最優先重點，確定糧食進口的階段性控制目標。要切實實施好以我為主、立足國內、確保產能、適度進口、科技支撐的國家糧食安全戰略，集中國內資源保重點，做到谷物基本自給、口糧絕對安全。

在當前開放條件和進口趨勢下，要合理確定糧食進口預警閾值，要保證有有效的手段把握進口時機和節奏，確保進口規模適度適當，不給國內產業帶來沖擊、不會削弱國內糧食基本供給能力的保障。綜合考慮糧食安全戰略目標、可持續發展的需要、進口對國內產業的影響、進口掌控能力因素以及關稅配額數量，并利用ATPC一般均衡模型進行模擬，在正常年景下到2020年我國糧食產品進口控制量如下：谷物進口量不超過國內消費的10%，進口量控制在5200萬噸左右;小麥進口量不超過國內消費的5%，進口量不超過650萬噸;稻谷進口量不超過國內消費的3%，進口量不超過550萬噸;玉米主要用于飼料和深加工(在當前玉米消費中分別占60%和30%)，作為口糧消費的比重較低，需求彈性相對較大，進口依存度可稍高一些，控制在15%以內，進口量不超過3900萬噸。

明確其他主要大宗農產品發展定位和目標，確定合理的大宗農產品產業結構，并在此基礎上優化布局。對于主要糧食作物之外的其他大宗農產品，要根據其需求結構、特點和趨勢，綜合考慮利用國際市場的可能、發展國內生產的潛力、保障農民生計、保護農業生態環境以及確保進口主動權和話語權的需要，確定切實可行的階段性自給率目標。要在明確基本播種面積、基本產量目標的基礎上，優化大宗農產品生產力布局，加強優勢農產品區域布局規劃。要充分考慮自然地理條件的制約以及間套作與可持續發展的需要，加強支持力度，加快優勢產業帶建設，確保大宗農產品基本播種面積和基本供給能力。

要著眼我國農業與主要出口國的基礎競爭力差距，切實加強對我國農業的支持和保護。加強對農業的支持和保護與發揮市場在資源配置中的決定性作用并不矛盾。要在明確基本播種面積、基本產量目標，進行科學布局的基礎上，重點加大對重要產品和重點產區的支持力度，確保重要大宗農產品最基本的供給能力。要充分考慮普通農戶和家庭經營對糧食安全和供給保障方面的作用，點面結合，加強支持，確保農業全面發展并與工業化城鎮化進程相協調。在面臨國外大規模生產且獲得高額補貼的大農場競爭下，農業支持保護水平要足以彌補農業基礎競爭力存在的差距。當前的托市政策是在我國缺乏關稅有效保護、失去日韓歐等普遍使用又行之有效的政策手段情況下的不得已為之，不僅成本高，而且不可持續。要從國內外價差不斷擴大的現實出發，探索實施既切實有效可行又符合我入世承諾的目標價格政策形式，實行“價補分離”。要著力解決當前農村金融信貸服務發展滯后的問題，切實加強金融對農業的支持，通過立法等制度性安排，明確金融機構在糧食安全方面的社會責任。可借鑒儲備金制度，規定任何從事放貸業務的金融機構都必須有一定比例的貸款直接或通過小額信貸機構、農村信用合作社投向農業和糧食生產。

在貿易談判中要切實保護好我國現有有限的大宗農產品關稅政策和國內支持政策手段和空間，注重發揮僅有的關稅、關稅配額管理措施的“門檻”作用，加強對農業和糧食生產的合理保護，盡可能使進口農產品進入國內后在相近的價格水平基礎上與國內產品競爭，著力避免糧食進口對國內趨勢價格的過度打壓和抑制，確保糧食保有合理價格水平、能隨著成本上升而有合理的上漲。

提高農業對外開放質量和水平，更加有效地利用國際市場和資源，更加有力地確保國內產業安全。要針對當前國際市場變化趨勢、特點和存在的風險，強化對國際農產品市場的監測、研判和預警，盡可能加強對農產品貿易因時因勢適度有效調控。要進一步加強對大宗農產品國際市場的監測、研判和預警等基礎性工作，進一步加強外經外貿信息公共服務，切實提高國內農業企業應對國際市場波動和風險的能力。要綜合運用關稅、關稅配額、技術性措施、國營貿易等手段，盡可能加強對大宗農產品貿易的調控，確保國內生產和市場的穩定。

要著眼農產品大量進口和外資進入對我國農業產業的影響，加強貿易救濟、貿易補償和外資監管。要更加積極主動運用好WTO規則所允許的反傾銷、反補貼和產業保障措施，避免泛政治化。要加強對農產品進口的跟蹤預警，開展產業損害調查和國外貿易壁壘調查，充分利用“兩反一保”等手段，有效實施貿易救濟。要探索建立產業損害補償機制，加強對國內產業的貿易補償。要針對農產品生產、加工、營銷方面具有的特殊性，充分考慮農產品產業鏈上生產和消費兩頭分散、控制了流通倉儲加工環節就控制了產業制高點的特點，盡快建立和實施外資進入農業產業的安全審定制度，加強對外資進入農業產業的監管，制定相應的適合農業的反壟斷規定，防止形成全國性壟斷和區域性壟斷。要充分考慮大宗農產品穩定供給的重要性，特別是糧食安全的重要性，建立對經營大宗農產品且達到一定市場占比的大型企業的強制性信息報告制度和庫存儲備制度，強化大企業在保障市場供給穩定方面的社會責任。

(農業部貿易促進中心供稿)

(課題組組長：倪洪興;副組長：于孔燕、徐宏源;成員：張曉婉、呂向東、龐玉良、張永霞、徐銳釗、馬建蕾、張姝、黃飛、劉麗佳、劉武兵、劉超)