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2016年11月29日，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于支持返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)人員創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新促進(jìn)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的意見》(國辦發(fā)〔2016〕84號)發(fā)布。這是在《國務(wù)院辦公廳關(guān)于支持農(nóng)民工等人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的意見》(國辦發(fā)〔2015〕47號)和《國務(wù)院辦公廳關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的指導(dǎo)意見》(國辦發(fā)〔2015〕93號)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步細(xì)化和完善扶持政策措施，以鼓勵和支持返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)人員創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新的最新舉措。

這些文件著眼于推動農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展所迫切需要的人才從城市返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)，無疑對農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展具有重要的現(xiàn)實意義和長遠(yuǎn)意義。但總的看來，鼓勵和支持人力資源、人才資源返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)，尚需更多戰(zhàn)略性的對策。

認(rèn)識尚需提高

任何政策的制定實施，首先要認(rèn)識到位，否則政策措施也難以到位。國辦發(fā)〔2016〕84號文對支持返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)人員工作的意義有如下表述：

“農(nóng)民工、中高等院校畢業(yè)生、退役士兵和科技人員等返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)人員到農(nóng)村創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新，為推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、活躍農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)揮了重要作用。返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)人員創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新，有利于將現(xiàn)代科技、生產(chǎn)方式和經(jīng)營理念引入農(nóng)業(yè)，提高農(nóng)業(yè)質(zhì)量效益和競爭力;有利于發(fā)展新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)新模式，推動農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展;有利于激活各類城鄉(xiāng)生產(chǎn)資源要素，促進(jìn)農(nóng)民就業(yè)增收。”

這些認(rèn)識主要著眼于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)的現(xiàn)實意義，但可能還是不夠的。

首先，在多年來人力資源、人才資源從農(nóng)村單向流向城市的背景下，引導(dǎo)農(nóng)民工、中高等院校畢業(yè)生、退役士兵和科技人員等人員流向農(nóng)村，對調(diào)整城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、推動城鄉(xiāng)發(fā)展一體化、加快城鄉(xiāng)社會建設(shè)具有重大戰(zhàn)略意義。在現(xiàn)階段，中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中最突出、最大的問題是什么?就是城鄉(xiāng)發(fā)展的不平衡、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展資源在城鄉(xiāng)布局的不平衡。不僅物質(zhì)資源的布局不平衡，更是人力資源、人才資源布局的不平衡。現(xiàn)在中央政府直接推動和鼓勵聚集于城市的人才資源、人力資源返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)，就是要扭轉(zhuǎn)資源單向從農(nóng)村流向城市的趨勢，推動資源在城鄉(xiāng)布局上的相對均衡，體現(xiàn)了全面建成小康社會的需要、構(gòu)建和諧社會的需要和推動城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的需要。

其次，在全面深化改革的背景下，對農(nóng)民工、中高等院校畢業(yè)生、退役士兵和科技人員等人員流向農(nóng)村做出制度性安排，對加快改革、推進(jìn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化具有重要意義。

城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是通過一系列制度安排來實現(xiàn)的。首先是通過經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展計劃和規(guī)劃制度，把現(xiàn)代化建設(shè)的基地基本上安排在城市，這樣就將其他各方面資源吸引和凝聚到了城市。尤其是國家通過人事制度、高考制度、公共服務(wù)制度等，把政府機關(guān)和各種社會管理機構(gòu)設(shè)在城市，也把農(nóng)村中的人才資源遴選，推動到了城市。然后又通過市場制度特別是勞動力市場制度，把人事制度、高考制度選剩下的人力資源再次挖掘出來，拉動到城市，由此形成了巨大的“農(nóng)民工”群體。現(xiàn)在，要引導(dǎo)農(nóng)民工、中高等院校畢業(yè)生、退役士兵和科技人員等人員流向農(nóng)村，必然要對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃制度、公共服務(wù)制度、人事制度、高考制度、市場制度等等逐步進(jìn)行改革，形成新的國家治理體系和治理能力。

再次，在村民自治制度建設(shè)出現(xiàn)多方面新情況、新問題的背景下，引導(dǎo)農(nóng)民工、中高等院校畢業(yè)生、退役士兵和科技人員等人員流向農(nóng)村，不僅對加快農(nóng)村發(fā)展意義重大，也將促進(jìn)農(nóng)村社會治理結(jié)構(gòu)調(diào)整和治理能力提升。現(xiàn)階段我國廣大農(nóng)村地區(qū)村民自治中出現(xiàn)了許多問題，最突出的問題是大量農(nóng)業(yè)人口進(jìn)城務(wù)工并定居城市并且市民化，造成村民自治主體急劇變化、農(nóng)村社會關(guān)系面臨急劇調(diào)整的問題。尤其是農(nóng)村人才資源大量流失，造成農(nóng)村公共生活難以開展。如果城鄉(xiāng)農(nóng)民工、中高等院校畢業(yè)生、退役士兵和科技人員等人員較多返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)，當(dāng)他們在農(nóng)村居民中占據(jù)一定比例以后，必將逐步形成新的穩(wěn)定有序的農(nóng)村社會治理結(jié)構(gòu)，從而極大促進(jìn)村民自治水平質(zhì)量的提升。

特別重要的是，在許多農(nóng)民工家庭成員分散在城鄉(xiāng)兩地甚至多地、處于分居狀態(tài)的背景下，引導(dǎo)農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，對在構(gòu)建和諧家庭的基礎(chǔ)上構(gòu)建和諧社會具有重要意義。據(jù)學(xué)者調(diào)研，現(xiàn)階段我國留守兒童總數(shù)已經(jīng)超過6000萬，留守兒童在缺乏父母家人關(guān)愛陪伴的環(huán)境中成長，很容易形成人格缺陷，不僅會帶來家庭的不和諧，也可能會造成社會不和諧。因此，讓農(nóng)民工和家人團(tuán)聚，是解決留守兒童問題的根本出路。如果此次政府支持返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)人員政策能夠促成農(nóng)民工家庭團(tuán)聚，那將是比什么都重要的成果。

以建設(shè)較高質(zhì)量農(nóng)村社會生活為出發(fā)點

從上述幾個方面來看，支持返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)的政策不應(yīng)當(dāng)也不可能是短期政策，而必須是國家和各級政府長期實行的政策。人才資源轉(zhuǎn)而從城市反流農(nóng)村，是農(nóng)村發(fā)展的長期需要，這一任務(wù)短期內(nèi)不可能完成，需要從現(xiàn)實的角度，更需要從長遠(yuǎn)和戰(zhàn)略的高度來設(shè)計政策。

為此，本文建議有關(guān)方面以建設(shè)較高質(zhì)量農(nóng)村社會生活為出發(fā)點，來研究制定支持相關(guān)人員返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)的政策。

首先，農(nóng)民工會不會選擇返鄉(xiāng)，并不取決于政府提供多少幫助和優(yōu)惠政策支持創(chuàng)業(yè)，而取決于他本人的選擇：是留在城市還是返回家鄉(xiāng)。一般來說，農(nóng)民工是留在城市還是返回農(nóng)村，取決于其自身的條件，如不同年齡、不同家庭結(jié)構(gòu)、不同輸出地和不同輸入地等，都會影響他們的選擇，即使城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化已經(jīng)實現(xiàn)，也不必然推動農(nóng)民工做出留城或返鄉(xiāng)的決定。

作為農(nóng)民工，他已經(jīng)從農(nóng)村來到自己和家人以及家鄉(xiāng)父老所向往的城市，已經(jīng)初步站住了腳跟，為什么還要回到家鄉(xiāng)去?回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)失敗了怎么辦，再回城市嗎?要是真有能力創(chuàng)業(yè)，是不是還不如在城市里創(chuàng)業(yè)?就算能夠返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)成功，如果農(nóng)村教育、醫(yī)療、社會保障等等公共服務(wù)還是達(dá)不到城市那樣的水平，回到家鄉(xiāng)孩子教育怎么辦、老人醫(yī)療怎么辦?顯然，不從根本上解決城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化的問題，農(nóng)民工選擇返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的動機不會很強。同時，正當(dāng)城市大力推動農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，各級政府已經(jīng)采取各種各樣的政策措施解決農(nóng)民工落戶城市的問題之時，很可能農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的有利條件也會被抵消。

但總體上，當(dāng)農(nóng)村家鄉(xiāng)的社會建設(shè)水平、公共生活水平已經(jīng)不亞于城市的時候，農(nóng)民工選擇返鄉(xiāng)的可能性一定會大大增加。

中高等院校畢業(yè)生、退役士兵等也是一樣，當(dāng)面臨可以進(jìn)入城市也可以進(jìn)入農(nóng)村的選擇時，他們也一定會依據(jù)現(xiàn)實生活的邏輯做出選擇。短期內(nèi)的優(yōu)惠政策可以吸引一些人做出短期的打算，因為還年輕，他們可能會選擇去農(nóng)村試試，不行的話還可以再進(jìn)城打工。但如果沒有長期的預(yù)期，許多人可能連試試也不會考慮。許多發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村大學(xué)生希望不遷戶口到城市、畢業(yè)以后也積極返回家鄉(xiāng)，是因為家鄉(xiāng)農(nóng)村的生活質(zhì)量比城市還好。調(diào)查表明，發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村大學(xué)生不僅愿意返回家鄉(xiāng)農(nóng)村，到外地農(nóng)村地區(qū)創(chuàng)業(yè)發(fā)展的意愿，也比貧困地區(qū)的大學(xué)生要強很多。

文件中“下鄉(xiāng)”的主體顯然是指城里人下鄉(xiāng)，在現(xiàn)階段應(yīng)該主要是兩類人，一是對農(nóng)村田園風(fēng)光懷有烏托邦式向往、富有理想情懷的人，這樣的人遇到農(nóng)村的現(xiàn)實，會不會因為理想幻滅而逃回城市，或許也因人而異。但另一類人本來就只打算到農(nóng)村撈一把就走，他們不可能有長期打算。顯然短期化的政策對這兩類人都可能有用，但真正想要他們長期為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展發(fā)揮作用，也必須有建設(shè)高質(zhì)量農(nóng)村社會生活的政策來引導(dǎo)。

也就是說，支持相關(guān)人員到農(nóng)村創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新，需要有吸引他們長期留在農(nóng)村的政策，而這樣的政策應(yīng)當(dāng)是建設(shè)高質(zhì)量農(nóng)村社會生活的政策。比如說，想要農(nóng)民工返鄉(xiāng)，中高等院校畢業(yè)生、退役士兵和科技人員返鄉(xiāng)或下鄉(xiāng)，不僅要有利于他們短期內(nèi)就可以賺錢的政策條件，還要有讓他們可以長期在農(nóng)村生活的條件和環(huán)境。不僅基本的公共基礎(chǔ)設(shè)施如水、電、通訊、交通等必不可少，教育、醫(yī)療、文化等基本公共服務(wù)也不應(yīng)當(dāng)與城市相差太遠(yuǎn)，還要有適當(dāng)?shù)闹卫硭健⒄吆头森h(huán)境，等等。

總體來說，由于農(nóng)村滯后于城市發(fā)展，人們一定會在城鄉(xiāng)比較中權(quán)衡進(jìn)城還是返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)的利弊，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平的現(xiàn)實差距極大地影響著人們的判斷。但在現(xiàn)階段，城市的發(fā)展并不是農(nóng)村發(fā)展的障礙，相反，不但總體上我國的發(fā)展已經(jīng)到了工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村，以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的新階段，而且我國城市發(fā)展也已成為農(nóng)村發(fā)展的有利條件，甚至是重要的動力源泉：城市需要農(nóng)村發(fā)展成為城市工業(yè)品的市場，成為城市居民的優(yōu)美生態(tài)后花園，成為后工業(yè)化時代人們的精神家園。

關(guān)于支持有關(guān)人員返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)的七點建議

國辦發(fā)〔2016〕84號和國辦發(fā)〔2015〕47號兩個文件以及其他許多相關(guān)文件對支持相關(guān)人員到農(nóng)村創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展，提供了系統(tǒng)全面的政策資源。本文再提幾點建議，供參考。

第一，針對城市人才的不同群體，制定不同政策來引導(dǎo)人們返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)，尤其應(yīng)當(dāng)著力開發(fā)城市退休人才資源。筆者已經(jīng)撰文表達(dá)過這一意見。鄧小平在改革開放初期就發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村地區(qū)想要從城市地區(qū)引進(jìn)人才資源，最佳選擇是引進(jìn)退休人才。當(dāng)時江蘇蘇南地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)就是上海退休老工人幫忙建起來的。現(xiàn)在很多大城市的人才資源已經(jīng)過分集中，對高級知識分子來說是過早退休的強制退休制度，已使得許多退休人才自行選擇到農(nóng)村地區(qū)服務(wù)。在實現(xiàn)延遲退休政策之前和初期，國家應(yīng)當(dāng)制定專門政策，把他們引導(dǎo)和推動到農(nóng)村去，為農(nóng)村的建設(shè)和發(fā)展服務(wù)。

第二，有選擇有規(guī)劃地安排返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)人員到農(nóng)村一部分地方，作為他們合理的去處，即把他們安排到有可能成為當(dāng)?shù)剞r(nóng)村區(qū)域發(fā)展的中心村和重點鎮(zhèn)、建制鎮(zhèn)。只有把人才資源、人力資源集中到有發(fā)展前景的中心村等地方，才有可能盡快提高那些農(nóng)村地方的生活質(zhì)量，將那些地方建設(shè)成為新農(nóng)村的典范，也成為未來農(nóng)村人口穩(wěn)定集中的地方。

第三，在返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)人員較為集中的農(nóng)村中心村大力加強村民自治制度建設(shè)，允許和推動返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)人員參與村民自治，讓他們在鄉(xiāng)村治理中發(fā)揮作用。引導(dǎo)一些返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)的城市退休學(xué)者專家、領(lǐng)導(dǎo)干部，參與到農(nóng)村社會治理中去，這不僅是提升農(nóng)村社會治理水平的需要，更是支持返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)人員在農(nóng)村創(chuàng)業(yè)發(fā)展的必要條件，是培養(yǎng)返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)人員對當(dāng)?shù)剞r(nóng)村社會和民眾的感情，從而長期留在農(nóng)村的必要條件，也是吸引更多人口向這些地方集中的重要條件。

第四，對返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)人員所創(chuàng)之業(yè)一定要有所挑選，不能允許這些人想搞什么就搞什么。創(chuàng)業(yè)之業(yè)、下鄉(xiāng)之鄉(xiāng)，都要有所區(qū)別。鄉(xiāng)鎮(zhèn)也是鄉(xiāng)，但它的發(fā)展前景是小城鎮(zhèn)、小城市，應(yīng)當(dāng)允許發(fā)展工業(yè)，甚至在環(huán)保達(dá)標(biāo)的前提下也可以謹(jǐn)慎地引進(jìn)某些化工企業(yè)，但在中心村以下農(nóng)村區(qū)域，則應(yīng)當(dāng)禁絕任何污染企業(yè)靠近。現(xiàn)在的問題恰恰是，越是落后農(nóng)村地區(qū)越饑不擇食地招商引資，往往把在城市無法容身的污染企業(yè)如獲至寶地引進(jìn)來，結(jié)果貽害無窮。在中央支持返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)人員到農(nóng)村創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新促進(jìn)一二三產(chǎn)業(yè)融合的時候，絕不能允許污染企業(yè)在農(nóng)業(yè)區(qū)、基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)及其附近周邊落腳。

第五，大力推動農(nóng)村社會加強法制建設(shè)，改善法律環(huán)境。中共十八屆四中全會要求，“各級黨政機關(guān)和人民團(tuán)體普遍設(shè)立公職律師，企業(yè)可設(shè)立公司律師”，本文建議地方政府為每一個村民委員會、每一個農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織配備一名律師作為法律顧問，并且要求村民委員會的所有重要決策，特別是農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織與外界開展商務(wù)活動時，一定要咨詢法律專家的意見。這樣做不僅是保護(hù)村民和村干部的利益，更是讓返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)人員留下來創(chuàng)業(yè)發(fā)展的必要條件，對全面依法治國也有重大意義。

第六，農(nóng)村地區(qū)引進(jìn)人才不必把眼光局限在國內(nèi)城市，也可以從國外引進(jìn)人才，特別是教師和醫(yī)生這兩類人才。現(xiàn)階段我國引進(jìn)的國外人才基本上都放在城市，這對農(nóng)村地區(qū)來說是不公平的，更是不合理的。我國農(nóng)村遠(yuǎn)比城市更缺乏人才，需要人才，為什么不能多多為農(nóng)村雪中送炭呢?

第七，政府應(yīng)當(dāng)大力推動城市年輕人到農(nóng)村地區(qū)參與志愿服務(wù)。在我國大學(xué)教育中應(yīng)當(dāng)十分注重培養(yǎng)學(xué)生參與公益事業(yè)、志愿服務(wù)的理想和激情。近些年來我國年輕人參與促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展的志愿服務(wù)活動的人已越來越多，這是十分喜人的好現(xiàn)象，但應(yīng)當(dāng)說還是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，還需要進(jìn)一步加強。

(作者系法學(xué)博士、民革中央三農(nóng)委員會副主任)