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農業是高度依賴自然資源的產業，土地經營規模決定了農業的基礎競爭力。隨著勞動力、土地、環境保護、質量安全成本的顯性化和不斷提高，我國農業進入了成本快速上漲時期，大宗農產品生產成本必然與瑞士、日本、韓國等國的水平日趨接近，與美國、加拿大和澳大利亞等主要出口國的差距不斷拉大。國際市場農產品價格主要由出口國決定，以成本為基礎的我國大宗農產品合理價格與國際市場價格差距擴大的趨勢不可逆轉。由于缺乏像瑞士、日本、韓國等國數百乃至上千的關稅保護，也缺乏這些國家的農業支持力度，我國農業特別是大宗農產品在全球化競爭中面臨著重大風險和越來越嚴峻的挑戰。

大宗農產品進口面臨失控的風險

對于實施單一關稅的進口農產品，我國的管控手段僅限于征收有限的關稅。對于實施關稅配額管理的農產品，以配額外關稅稅率進口，我國也是完全放開的，沒有任何調控手段。當國內價格高于國際價格的幅度大于最高約束關稅水平時，農產品進口將面臨失控的風險，“適度進口”的糧食安全戰略將面臨挑戰。

近年來，我國棉花、食糖的國內外價差幅度已超過其配額外關稅水平，以配額外關稅進口的增勢趨強。2011-2013年，以配額外50%稅率進口食糖的數量分別為97萬噸、180萬噸和260萬噸;2013年以配額外滑準稅進口的棉花189萬噸，以配額外40%稅率進口的棉花51萬噸。雖然目前三大谷物進口量有限，保持在關稅配額量之內，但按成本和價格增長趨勢推算，今后5-7年糧食內外價差幅度將超過配額外關稅65%的水平，屆時三大谷物以配額外關稅稅率進口將成為現實，配額外關稅的“防火墻”作用將基本失效。

在資源剛性約束和需求剛性增長的情況下，適度進口大宗農產品是我國的必然選擇。入世以來，我國農產品進口持續快速增長，年均增速超過20%，進口額每3年翻一番。從2011年起，大宗農產品全面凈進口。然而，近3年我國大宗農產品進口中相當一部分不是因為國內短缺，而是受內外價差所驅動，造成“國貨入庫、洋貨入市”、“邊進口、邊積壓”的怪象。糧食進口總體上以品種調劑為主，但特定品種進口受價差驅動顯著，存在過量進口。在我國大米供求平衡、庫存充裕的情況下，因越南秈米價格低廉，國內企業的進口動力強勁，造成南方秈稻庫存積壓，銷售困難。玉米國內供給和庫存充裕，但仍然保持一定數量的凈進口，同時作為替代品的玉米酒糟、高粱和大麥進口快速增長，2014年1-5月上述3個產品合計進口620萬噸，比上年同期增加2.75倍。棉糖過度進口問題更為嚴重。2011-2013年棉花累計進口1349萬噸，超出正常產需缺口750萬噸，2013年末國內庫存達1148萬噸，庫存消費比為144%，約占全球總庫存的60%。食糖近3年進口超出正常缺口500萬噸，2012/2013榨季期末庫存800多萬噸，庫存消費比高達58%。食用油籽和植物油進口主要是因為多年來形成的巨大產需缺口，但油菜籽過量進口問題比較突出。由于不同植物油之間很強的替代關系，大豆、棕櫚油的大量進口對我國以冬閑田種植為主的油菜籽生產造成了明顯擠壓，目前我國油菜生產主要靠臨時收儲政策支撐，近年來收儲加工的600萬噸菜籽油積壓在庫。

國內價格調控政策面臨失靈的風險

為保障農民收益，確保大宗農產品合理的價格水平，我國對糧棉油糖實施最低保護價收購政策和臨時收儲政策。但是當進口稅后價低于國內最低保護價或臨時收儲價格時，隨著進口不斷增加，國內價格支持政策面臨失靈的風險，“更好發揮政府作用”、實現農業調控的目標面臨挑戰。

近3年來，大宗農產品進口稅后價持續低于國內最低保護價和臨時收儲價，導致邊收儲邊進口，不僅削弱了托市政策效果，而且使這些政策因成本過高而難以為繼。目前我國玉米臨時收儲庫存1億噸，順價出庫困難，庫容不足問題突出。棉花臨時收儲庫存近1000萬噸，棉花庫存1年的利息和維護成本每噸約2000元。菜籽油臨時收儲庫存高達600萬噸，若按當前市場價格銷售，即使能出庫，虧損也會超過150億元。食糖臨時收儲庫存500萬噸左右，根據收儲價與目前市場價推算，隱虧超過200億元。

有些人把當前我國農產品價格上漲歸因于最低保護價收購、臨時收儲等支持政策，這是沒有道理的。價格上漲本質上是成本上漲的傳導。2006-2012年，我國水稻、小麥、玉米、棉花、油菜籽、甘蔗的價格年均增長分別為9.4%、7.1%、9.8%、7%、13.3%、10.2%，而同期這些產品成本年均增長分別為11%、11.3%、11.8%、12.8%、15.7%、13.4%。糧棉油糖價格漲幅均低于成本漲幅，價格提高沒能完全消化成本上漲。

最低保護價收購、臨時收儲這類價格支持政策在歐美國家的運用有相當長的歷史，指責其有違“發揮市場在資源配置中的決定性作用”的觀點是站不住腳的。此類政策之所以在我國實踐中面臨困境，原因在于我國缺乏與內外價差幅度相適應的關稅政策來配套。高關稅保護與價格支持政策結合，是世界許多國家用來彌補農業基礎競爭力不足、確保國內農產品合理價格水平的通行做法。挪威、瑞士、日本和印度的農產品平均關稅水平分別為71%、85%、42%和114%，最高關稅數百甚至上千，重要農產品的關稅水平都非常高。受農業經營規模和基礎競爭力制約，我國大宗農產品生產成本與世界主要出口國差距擴大的趨勢不可逆轉。在缺乏有效關稅政策配套的情況下，通過價格支持政策來保持國內合理價格水平，將遭遇越來越大的困難。

大宗農產品生產面臨難以持續的風險

一個產業如果不能獲得合理的利潤就不可能健康持續發展。高于生產成本的合理價格是產業健康發展的前提和基礎。習近平總書記提出“讓農業經營有效益、讓農業成為有奔頭的產業、讓農民成為體面的職業”，強調的就是效益利潤對于農業發展的重要性。當進口稅后價低于國內成本價時，由于進口價格的天花板效應，國內產業面臨難以持續的風險，給糧食安全和產業安全帶來挑戰。

近年來，隨著國內成本的快速上漲，進口稅后價開始低于國內成本價，進口對國內價格的抑制和打壓問題日益突出。目前進口對國內糧價的總體影響較小，但越南低價大米進口對秈稻產區影響顯著。2012年和2013年進口大米稅后價每噸分別為3300元和3000元，比稻谷最低收購價折合的大米價格分別低約200元和800元。進口使得南方秈米市場價格弱勢運行，湖南、江西等省大米外銷受阻,許多加工企業連續兩年處于停產、半停產狀態,呈現大面積虧損。

大豆是我國最早受到進口影響的大宗農產品，由于其關稅只有3%，進口價格直接成為國內價格的天花板，國內價格既不能隨著需求的拉動而相應提高，也不能隨著生產成本的上升而合理上升，大豆種植比較效益因此不斷下降，生產波動下滑。就榨油大豆而言，產量由原來的800多萬噸減少到不足300萬噸。

近兩年以滑準稅進口的棉花稅后價格與國內收儲價格差距在4000-6000元/噸，進口稅后價比國產棉成本價低2000-4000元/噸。在巨大的差價和進口壓力下，國內棉花很難在市場上以高于成本的合理價格進行銷售，不得不主要依靠臨時收儲，2012和2013年臨時收儲棉占國內產量的比例高達95%以上。

當前以配額外稅率進口的原糖精煉稅后均價基本在5000元/噸左右。食糖進口價格過低，導致國內價格持續下跌。2011年8月柳州食糖現貨價最高7800元/噸，2012年8月跌至5700元/噸。2013年1-5月因國家收儲短期回升至6000元/噸，到2014年1-4月又跌至4500元/噸。而廣西與甘蔗收購價500元/噸對應的食糖稅后成本價為6000元/噸。糖價跌破成本，造成糖企全面虧損，為減少企業壓力，廣西不得不先將甘蔗收購價由500元/噸下調至475元/噸，再下調到440元/噸。在不考慮成本上漲因素的情況下，廣西蔗農2013/2014榨季凈收入因蔗價下調(與500元/噸比)減少42億元，蔗農生產積極性受到明顯影響。如果食糖進口壓力再持續1-2年，我國糖業將面臨生死考驗。

(作者單位：農業部農業貿易促進中心主任)