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　　完善“三權(quán)分置”，無論是實(shí)踐探索還是理論創(chuàng)新，都應(yīng)當(dāng)奔著一個(gè)方向去：促進(jìn)土地資源合理利用，發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營，推動(dòng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展

　　正確處理農(nóng)民和土地的關(guān)系，過去是、現(xiàn)在依然是農(nóng)村改革的主線。近日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》，正是為了回應(yīng)中國農(nóng)村和農(nóng)業(yè)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)變遷。

　　實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制30多年來，農(nóng)村土地集體所有權(quán)與農(nóng)戶承包經(jīng)營權(quán)的“兩權(quán)分設(shè)”，賦予農(nóng)民長期而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)，調(diào)動(dòng)了農(nóng)民積極性，也為我國農(nóng)業(yè)的長足進(jìn)步提供了制度保障。隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的深入推進(jìn)，大量農(nóng)民轉(zhuǎn)向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)象日益普遍，農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式發(fā)生深刻變化。截至2015年底，全國家庭承包經(jīng)營耕地中已有33.3%發(fā)生了流轉(zhuǎn)，2.3億承包戶中有6600萬戶或多或少流轉(zhuǎn)了土地。現(xiàn)在，這個(gè)趨勢(shì)還在繼續(xù)，那么問題來了：擁有土地承包經(jīng)營權(quán)的人不再種地，種地的人又沒有相應(yīng)權(quán)利，應(yīng)該用什么樣的制度安排來規(guī)范和調(diào)節(jié)這一客觀現(xiàn)象?

　　在“兩權(quán)分設(shè)”的基礎(chǔ)上，把土地承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)一步分為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，實(shí)行所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”，就是一種適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展、適應(yīng)當(dāng)前現(xiàn)實(shí)的制度安排。需要注意的是，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)象早已出現(xiàn)，承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離的實(shí)踐極為豐富。在政策層面需要厘清的，是進(jìn)一步完善“三權(quán)分置”的具體辦法，把農(nóng)民集體的所有權(quán)、農(nóng)戶的承包權(quán)、經(jīng)營者的經(jīng)營權(quán)界定清楚，真正做到承包戶能放心流轉(zhuǎn)土地、經(jīng)營者能放心投資土地。

　　農(nóng)村土地的“三權(quán)分置”，受到兩個(gè)現(xiàn)實(shí)因素的推動(dòng)，一個(gè)是城鎮(zhèn)化，一個(gè)是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。從歷史進(jìn)程看，城鎮(zhèn)化的推力更大一些，許多地方尚未實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，農(nóng)村就已經(jīng)空心化了。然而，人的流動(dòng)需要各個(gè)方面的社會(huì)體系作支撐，當(dāng)前戶籍、教育、醫(yī)療等方面的路障正在打開，但基礎(chǔ)不夠穩(wěn)固，因此農(nóng)村土地權(quán)益的調(diào)整，在很長的一個(gè)歷史時(shí)期內(nèi)還需要為農(nóng)民留下退路。穩(wěn)定現(xiàn)有土地承包關(guān)系并保持長久不變，允許農(nóng)民進(jìn)城落戶不必退承包地，是正確而理性的選擇。

　　從更長遠(yuǎn)的未來看，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化將是推動(dòng)農(nóng)村土地權(quán)益調(diào)整最重要的力量。在“三權(quán)分置”問題上，有一點(diǎn)必須十分清醒：土地流轉(zhuǎn)不是目的，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的現(xiàn)代化才是。這個(gè)過程很難一蹴而就。引導(dǎo)土地經(jīng)營權(quán)合理流轉(zhuǎn)、推進(jìn)土地適度規(guī)模經(jīng)營，是完善“三權(quán)分置”辦法的一個(gè)重要出發(fā)點(diǎn)，因?yàn)楝F(xiàn)實(shí)中有不少通過流轉(zhuǎn)農(nóng)民土地發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的經(jīng)營者抱怨，簽訂的流轉(zhuǎn)合同期限很短，而農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投資回報(bào)期較長，不敢作長期投入;需要的資金量大，而經(jīng)營的土地不能用于抵押融資。然而，仍有必要把當(dāng)前土地交易制度成本的問題，放到農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的整個(gè)歷史過程中來考量。方向?qū)α耍稽c(diǎn)問題不至于太大;過于心急的話，恐怕就有走偏的風(fēng)險(xiǎn)。

　　處理農(nóng)民集體和承包戶關(guān)于承包土地、承包農(nóng)戶和經(jīng)營主體在土地流轉(zhuǎn)中的權(quán)利邊界及相互權(quán)利關(guān)系，復(fù)雜而敏感，還有很長的路要走。無論是實(shí)踐探索還是理論創(chuàng)新，都應(yīng)當(dāng)奔著一個(gè)方向去：促進(jìn)土地資源合理利用，發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營，推動(dòng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。

　　國務(wù)院日前印發(fā)《“十三五”國家食品安全規(guī)劃》，對(duì)“十三五”時(shí)期全國食品安全工作做出統(tǒng)籌部署。《規(guī)劃》明確治理關(guān)口前移、源頭把控，守住不發(fā)生系統(tǒng)性、區(qū)域性食品安全事件的底線，對(duì)食品從農(nóng)田到餐桌也提出全程控制、全鏈條監(jiān)管的要求。這不僅為開展食品安全治理指明了新方向，也為百姓食品安全拉上了“高壓線”。

　　一方面，我國食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)多、小、散，全國1180萬家獲得許可證的食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)中，絕大部分為10人以下的小企業(yè)。企業(yè)誠信觀念和質(zhì)量安全意識(shí)普遍不強(qiáng)，主體責(zé)任尚未完全落實(shí)。此外，互聯(lián)網(wǎng)食品銷售的迅猛增長也給食品產(chǎn)業(yè)帶來新的風(fēng)險(xiǎn)。

　　另一方面，一些地方工業(yè)“三廢”違規(guī)排放導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境污染，部分省份糧食重金屬污染超標(biāo)率超過20%。特別是農(nóng)村環(huán)境保護(hù)意識(shí)相對(duì)薄弱，畜禽養(yǎng)殖污染、土壤和水體污染現(xiàn)象比較嚴(yán)重。此外，農(nóng)業(yè)投入品使用不當(dāng)、非法添加和制假售假等問題也依然存在，給食品安全埋下隱患。

　　源頭污染若不根除，食品安全也就無從談起。《規(guī)劃》提出，“十三五”時(shí)期將全面開展食用農(nóng)產(chǎn)品源頭治理，到2020年，主要農(nóng)作物病蟲害綠色防控覆蓋率達(dá)到30%以上，主要農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)測(cè)總體合格率達(dá)到97%以上。要實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)，必須加強(qiáng)源頭污染的綜合治理，各相關(guān)單位、責(zé)任主體也要嚴(yán)把源頭關(guān)。

　　首先，綜合治理環(huán)境污染問題。環(huán)境污染涉及農(nóng)業(yè)、環(huán)保、衛(wèi)生、食藥等多個(gè)部門，為此，食藥監(jiān)部門要積極加強(qiáng)與農(nóng)業(yè)等部門在制度銜接、監(jiān)管合作和信息共享等方面的溝通協(xié)作，不僅注重系統(tǒng)性、協(xié)同性和前瞻性，真正形成各層級(jí)政府間、各部門間合力，還要摸清土壤污染分布情況，開展污染耕地分級(jí)分類治理。

　　其次，要嚴(yán)格農(nóng)獸藥等農(nóng)業(yè)投入品使用管理。當(dāng)前，我國允許使用的農(nóng)藥超過600種，但很多都缺乏有效監(jiān)管，導(dǎo)致果蔬、糧食中農(nóng)藥殘留嚴(yán)重。為此，要大力推行化肥農(nóng)藥使用量零增長行動(dòng)，加快高效、低毒、低殘留農(nóng)藥新品種研發(fā)推廣。同時(shí)，嚴(yán)格落實(shí)農(nóng)藥獸藥登記和安全使用制度，推行高毒農(nóng)藥定點(diǎn)經(jīng)營和實(shí)名購買制度。

　　加強(qiáng)食品安全源頭治理，還要形成全鏈條、全品種、全模式的監(jiān)管體系。食品安全與生產(chǎn)、經(jīng)營、使用、檢測(cè)、監(jiān)管等各環(huán)節(jié)的安全責(zé)任落實(shí)密切相關(guān)，要想守衛(wèi)公眾的舌尖安全，食品生產(chǎn)者、餐飲服務(wù)提供者應(yīng)制定并實(shí)施原料控制要求，建立進(jìn)貨查驗(yàn)記錄制度，有效識(shí)別來自上游環(huán)境污染和農(nóng)業(yè)投入品濫用帶來的風(fēng)險(xiǎn)。農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者應(yīng)積極參與國家農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全追溯管理信息平臺(tái)運(yùn)行，已開展肉類、蔬菜等產(chǎn)品追溯體系建設(shè)的地區(qū)要加快建立長效機(jī)制。政府部門要對(duì)食品違法的重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)環(huán)節(jié)和重點(diǎn)問題加大稽查執(zhí)法力度，倒逼各主體加強(qiáng)源頭治理，不斷提升食品安全水平。

　　(作者為國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村部部長、研究員)