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　　內蒙古地區草原權屬問題的類型及表現

　　內蒙古農牧區的草原權屬問題主要分為兩類：一類是圍繞土地確權發生的糾紛，這類糾紛主要是由于農牧民承包草場面積不確定、四至不準確、權屬不明晰、登記簿不健全等問題造成的;另一類是由于上級集體經濟組織、政府有意無意地侵犯下級集體經濟組織土地所有權引發的。歸納起來內蒙古地區發生的草原權屬糾紛可分為以下幾種類型。

　　(一)地塊界限模糊問題

　　此類問題主要發生在牧戶之間、村集體之間、各行政區劃之間。如草牧場的所有權人或使用權人之間對同一部分土地享有重疊的權限，政府或機構對邊界劃定處理缺乏依據等都會產生地塊界限不清糾紛。如今人多地少的矛盾突出，特別是有重大土地利益的驅使，在草原確權的過程中牧民們趨向于“寸土必爭”。

　　(二)牧區集體草原承包經營權調整糾紛

　　這一類型的糾紛主要發生在集體成員與村民委員會之間。一部分是因為一些“無地戶”要求重新分地，訴求得不到滿足與村集體產生的糾紛，先前一些土地承包農戶因不愿負擔承包土地的各項費用而放棄土地承包，但隨著惠農惠牧政策力度的加大，轉而要求重新分地，這部分村民欲借土地確權要求分得土地。另一部分是對集體經濟組織中的特殊人員土地權屬處理不當引發糾紛，這類特殊人群主要包括退伍軍人、出嫁婦女、入贅和戶口仍在農村牧區的大學生等。

　　(三)相鄰土地侵權糾紛

　　相鄰土地侵權糾紛主要是指發生在相鄰地塊上的權利主體之間，因侵占、擅用相鄰土地而引發的糾紛，這類糾紛比較常見的是在牧區歷史上遺留下來的草場占用。自從實施草場承包經營制度并將草場使用權劃分給牧戶以來，牧民對草場的占有意識增強，“先占”引起的鄰地糾紛越來越多。

　　(四)承包經營權流轉爭議

　　我國《農村土地承包法》及《草原法》中對于草牧場承包經營權的流轉作出規定，承包方依法取得的草牧場承包經營權，可以采取轉包、出租、互換、轉讓或者其他符合有關法律和國家政策規定的方式流轉。草地承包經營權流轉爭議主要有以下幾種情形：

　　一是流轉合同效力問題的爭議。有的約定由流轉接受人向承包人交納一定的費用，有的約定由流轉接受人自行負擔相應牧業稅并自取收益。由于流轉合同不規范，多是通過口頭約定或約定期限不明或私下約定，沒有依照法定程序進行。隨著更有利于牧民的牧業政策推行，對牧業獎補力度持續加大，牧業養殖業產品回報率增高，承包人產生心理上的不平衡，以合同不符合法定程序，沒有征得三分之二以上集體經濟組織成員同意或沒有向土地管理部門備案為由要求收回承包經營權，接受流轉的一方則要求確認合同效力，雙方由此產生糾紛。

　　二是流轉方一地多轉引起的爭議。主要表現為牧民的合同意識不強，流轉草牧場時或未簽訂合同導致流轉方再次向他人流轉時不受約束;或流轉方任性流轉，在前流轉合同未解除的情況下再次將草牧場流轉給第三方引發爭議。

　　(五)違法征、占土地問題

　　這類問題一方面是由于工業化進程的加速，城市規模急劇擴張，大量的城市周邊土地被征用。政府為城市開發建設征收征用草原土地，以強制方式解除草原承包合同，通過強制征用、非法占有、兼并等手段損害農牧民土地權益的案例時有發生。另一方面由于草原上蘊藏著豐富的煤炭、鐵礦、石油、天然氣、稀土等礦藏，一些草原地區的地方政府把草原土地資源作為招商引資的籌碼，在利益驅動下，在礦產開發和建設中不斷占用草原資源，而且大部分屬于未批先征先占。也有個別地方政府或工作人員為增加財政收入、完成政績目標，對農牧民的土地權益以招商引資為幌子進行侵犯。還有的村民在其他集體成員不知情、不同意的情況下就占用村集體的大片草原建廠房，以此騙取巨額補償。

　　內蒙古地區草原權屬問題的解決機制分析

　　當前內蒙古地區草原權屬爭議的解決方式歸納起來有訴訟、和解、調解、行政裁決與行政復議等方式。分述如下：

　　(一)訴訟

　　訴訟方式在解決草場權屬糾紛時有權威性和公正性等優點，但司法實踐中也暴露了許多不足。訴訟是專業化程度非常高的司法活動，有著極其嚴格的法定程序，受過一定教育的人都會對此較為陌生，更何況教育程度普遍不高的農牧民，參與程度更可想而知。同時，有的法官對農牧區土地政策和土地使用狀況了解不足，有缺少相關司法解釋，經常出現“案結事不了”的情況。

　　(二)和解

　　和解也稱協商，是產生糾紛的當事人依據自身的意愿平等解決糾紛。和解通常是當事人自己達成協議，不需要第三方介入，并且沒有嚴格的法定程序。因此，通過和解方式達成的協議也不具有法律效力和強制執行力，是一種最簡單最直接的糾紛解決方式。也正是因為和解具有較高的自治性，在和解過程中，常出現欺詐脅迫、顯失公平等情況，并且由于和解雙方的受教育程度有限，和解協議的內容有時甚至會因違反法律禁止性的規定而無效。這樣不僅不能保障當事人的合法權益，更有可能會危害其他農牧民的利益。

　　(三)調解

　　調解是牧區解決草原權屬糾紛最常用機制。所謂調解，是指產生糾紛的當事人將糾紛交由第三者，經過第三者在糾紛雙方之間進行協調與交流以達成合意，從而解決糾紛。在解決牧區權屬糾紛的調解過程中，主要通過村委會、嘎查組織等進行居中調解。調解不成的，可交由當地人民政府草原管理人員重新組織調解，也可以由當地的草原管理人員與村委會、嘎查同時參加調解。

　　(四)行政裁決與行政復議

　　行政仲裁決就是行政部門依法對其有管轄權的主體間的爭議做出裁決的行為，是一種具體行政行為。行政復議則是當事人對行政部門所做的行政裁決不滿意，復議至其上級主管部門，對其裁決重新進行審查的行為。行政裁決與行政復議也是重要的糾紛解決手段，尤其在解決農村土地權屬糾紛的問題上，有著法定的優先性。

　　我國當下的草原權屬糾紛解決機制雖然結構設置基本完備，但存在的問題也是十分明顯的，法律的錯綜復雜，訴與非訴的銜接不暢等原因都導致了牧區草原權屬糾紛解決機制的不健全。因此，建構完善的農村土地糾紛解決機制是十分必要的。

　　完善內蒙古地區草原權屬問題解決機制的建議

　　糾紛的解決應考慮矛盾沖突的特點、成因、類型等因素，針對不同特點選擇不同的途徑。在宏觀上由國家的法律法規作出規定，如主體、程序、執行方式等;微觀層面針對不同地區、不同特點的具體案件，選擇切實有效、合情合理的方式處理。針對上述不足，總結前文論述，筆者提出完善草原權屬糾紛解決機制的建議：

　　(一)優化草場權屬爭議案件的解決方式

　　在訴訟解決糾紛的機制中要加大調解力度，將其作為農牧區土地糾紛最有力的手段。構建以訴前調解為主導、訴中調解為輔助、訴后執行和解為保障的司法模式，多管齊下、多措并舉的解決糾紛。法院在處理案件過程中要在尊重案件事實、堅持原則的基礎上靈活運用政策，堅持能動司法，既維護被侵權者的合法權益，又要努力使調解協議得到多數牧民群眾的認可。同時為了便于執行，地方法院還應積極動員掌握少數民族語言文字的法官審理案件，保持與少數民族當事人的良好溝通。

　　建立多方聯動、互相配合的草牧場糾紛調解機制。農牧區土地糾紛政策性強，涉及部門繁多，除了法院以外，鄉、村、組以及土地管理職能部門，各部門在調解此類糾紛中各具優勢，特別是鄉鎮(蘇木)基層政府，最了解土地的現狀及糾紛的成因，可因勢利導的化解矛盾，調處糾紛，穩定土地承包關系，從管理中總結經驗，發現糾紛的根源，有針對性的解決土地爭議。在具體操作過程中，可以嘗試建立多方調解糾紛機制，即在法院立案之前積極協調旗、蘇木鄉政府共同參與糾紛解決。充分發揮法院、鄉村組以及草監局等職能部門的優勢，多方聯動解決矛盾。

　　(二)加大法律、法規和土地政策的宣傳力度

　　民族地區地處偏遠，社會封閉，農牧民教育程度不高，法律意識淡薄，時常因為對法律規定缺乏理解而產生濫訴，有時也會因對政策的誤解而不接受行政機關的處理。因此要加大民族地區的普法工作力度，宣傳國家土地政策，為減少和解決糾紛提供保障。

　　(三)完善實體規范，統一法律適用標準

　　雖然涉農地權益的法律規范繁多,但具體保障農牧區草場權益方面的法律法規還很不完善，很多規定過于籠統，缺乏可操作性，現實指導意義不大，不同法院對于同一法律適用的理解也有分歧。因此一是最高院要盡快制定出臺有關《草原法》的司法解釋，對于在審理草牧場糾紛案件中的案件受理、合同效力等作出明確、具體的解釋，統一草牧場糾紛案件的法律適用尺度。二是要對政策文件進行清理，對與現行法律相違背的政策文件等規定予以修改或廢止，維護法律的權威性和公正性。

　　(作者單位：中央民族大學法學院)