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　　隨著人民生活水平的不斷提高，對草食畜產品的需求量也與日俱增，亟需加快建設現代飼草產業體系，助推草牧業高質量發展。2021年中央一號文件指出，把解決好種子問題作為保障國家糧食安全的要害來抓，加強農業種質資源保護利用，開展種源“卡脖子”關鍵技術攻關，堅決打好種業翻身仗。草種是發展飼草產業的重要保障，也是構筑國家糧食安全和生態安全屏障的根基。

　　基本情況

　　近年來，在草原生態保護補助獎勵、糧改飼和振興奶業苜蓿發展行動等政策帶動下，我國草種業在“保、育、繁、推、管”等方面取得了一定成效。

　　(一)國產草種供種能力逐步提升。2020年，全國草種子田面積138.4萬畝，種子產量達到9.8萬噸。其中苜蓿種子田65萬畝，產量1.77萬噸;燕麥種子田22.4萬畝，產量4.3萬噸。我國草種進口總量約6.91萬噸，其中用于畜牧業的苜蓿、燕麥、黑麥草等優質飼草種子僅為1.45萬噸，占進口總量的21%，其中苜蓿種子進口0.35萬噸，同比增加37%，主要為振興奶業苜蓿發展行動項目用種;用于生態建設和城市綠化的草種約5.46萬噸，占進口總量的79%。我國草種子對國外市場的依存度高達40%，且近年來呈不斷上升趨勢。

　　(二)草種質資源保存能力提升明顯。截至2020年，我國建設了1個中心庫、2個備份庫、10個生態區域技術協作組的草種質資源保存利用體系，草種質資源保存總量達6.2萬余份，保種數量位居新西蘭和澳大利亞之后，與美國接近，成為全球草種質資源保存大國。

　　(二)品種選育和育種技術創新成效初顯。我國的草品種審定工作自1987年開始，至2020年累計審定登記604個新品種。推廣了一批優良品種，如抗寒高產公農系列、龍牧系列苜蓿、耐鹽高產中苜系列苜蓿以及中科系列羊草等，這些品種在不同區域推廣種植，很大程度上緩解了國家優良草種的需求矛盾。此外，我國科研人員先后完成了紫花苜蓿等7個草種的基因組組裝，并在苜蓿細胞質雄性不育機理研究、苜蓿三系雜交育種以及禾草內生真菌育種等方面取得了新突破。

　　(四)草種質量監管體系初步建成。全國已形成以5家部級質檢機構為核心、18家省級質檢機構為主力、24家地縣級質檢機構為支撐的草種質檢體系。頒布了系列草種質量檢驗標準，草種質量監督抽查工作有序開展，草種市場進一步規范，草種質量監管體系初步形成。

　　存在的問題

　　我國草種業還處于初創階段，在管理體制和運行機制等方面還不完善，相較國內糧食作物種業和發達國家草種業，差距依然很大。

　　(一)科技投入不足、創新能力不強。當前制約我國飼草種業創新的突出短板主要是草種質資源保護利用投入不足。近30年來，我國未開展過全國性草種質資源普查，還處在家底不清狀態。盡管保種總量位居世界前列，但主要飼草種保種量與國外差距很大。以苜蓿為例，澳大利亞保存近3萬份，國際干旱地區農業研究中心(ICARDA)約1萬份，美國近9000份，而我國僅有3800份。種質資源保護和鑒定設施不完善，精準鑒定不足、優異基因資源發掘利用滯后，地方特色資源開發不夠。另外，我國育成品種的數量、質量及育種技術與發達國家差距顯著。2011—2020年，我國培育飼草品種 170個，其中苜蓿品種 33個，同期美國培育飼草品種1359 個，其中苜蓿品種730個，分別是我國的 8 倍和22倍。這主要由于我國培育的飼草品種主要面向低產田、荒地、鹽堿地等地類種植，盡管抗逆性顯著，但豐產性和品質等方面與發達國家的飼草品種差距明顯。

　　(二)草種規模化專業化生產程度不高、自給率偏低。我國年商品草種的需求量約15萬噸，約40%的草種需要進口，其中紫花苜蓿80%以上靠進口。大量進口不僅持續加劇國產草種業發展的壓力，也造成對國外草種的嚴重依賴。我國草種子生產土地成本高、專業化水平低、苜蓿繁種用的切葉蜂匱乏和專用草種收獲機械依賴進口等等都是制約產業發展的主要因素。從發達國家來看，草種的研發、推廣、后續服務主要由專業公司或生產企業進行，產業體系完善，育種目標明確，成果轉化迅速。我國由于集育種、營銷、服務于一體的草種產業化發展格局尚未構建起來，草種生產的機械化、規模化、集約化、標準化程度很低，市場競爭力差。

　　(三)草種監管體系還不健全。目前，我國草種管理相關法規和技術規范不健全，草種監管的執法主體不明確。草種質量監管工作主要內容僅限于草種抽樣和檢驗，對種子生產全過程監管尚無法開展。草種認證工作尚未開展，草品種權保護等執法力度不夠。

　　(四)良種推廣工作缺少政策扶持。目前，我國草種產業市場發育還不成熟，在新品種推廣過程中，并沒有像糧食作物良種推廣一樣，建立鼓勵新品推廣應用的扶持政策，也無新品種示范推廣專項資金。新品種的品種權轉讓成交的較少，嚴重影響了育種者的積極性。新草品種的應用需要一個示范推廣過程，育種者無法組織大規模種子生產、宣傳和推廣。大部分地區還沒有建立良種補貼機制，出臺相關扶持政策，亟需將飼草良種補貼納入到國家的強農惠農政策中。

　　政策與建議

　　(一)推進草種質資源保護體系建設。啟動全國草種質資源普查與收集行動，實現應保盡保，加強主要飼草種質資源收集引進，縮短與發達國家的差距。由中央投資建立健全覆蓋全國的飼草保種保存和鑒定評價體系，種質庫保存能力達到40萬份，實現入庫種質100%安全保存。以優勢科研院所、高等院校為依托，搭建專業化、智能化資源鑒定評價與基因發掘平臺，深度發掘優異種質、優異基因，強化育種創新基礎，提高種質利用效率。

　　(二)推進草種育種創新和測試體系建設。由中央投資建成“育種創新中心+育種創新基地”的草種育種創新體系;加快實施草育種重大科技項目，推進實施草類植物轉基因生物新品種培育重大專項;加強草類植物育種重大基礎科學研究，開展種源“卡脖子”技術攻關;實施苜蓿、飼用燕麥、黑麥草等主要飼草良種遺傳改良計劃和現代草種業提升工程;結合市場需求和區域特點，運用常規育種和分子育種技術，育成一批具有重大應用前景和自主知識產權的突破性優良品種;進一步建設國家草品種區域試驗網和DUS測試網，提升草品種測試評價工作的信息化水平和科技含量。

　　(三)推進草種繁育體系建設。由中央、地方和企業共同投資，建設一批高標準草種繁育基地。強化牧草種子生產專用機械的技術研發與推廣，提高機械補貼比例，提升草種業機械化水平，增強牧草種子的生產效率和供種能力。通過開展主要草種的規模化、集約化、機械化、專業化生產示范，探索、推廣適合我國國情的現代草種生產和可持續化經營模式，以點帶面，引導社會資本向草種生產領域流動，提升草業良種供種能力。借助草種繁育基地建設，扶持有一定實力的草種企業向育繁推一體化方向發展，為草原生態保護建設、草牧業發展提供高品質草種。

　　(四)推進草種質量監管體系建設。由中央投資，建成覆蓋全國的草種質量認證體系，為草種生產者提供草種認證服務，實現對草種生產的全流程管控，提高國產草種遺傳質量，扭轉目前國產草種世代混雜的局面。建立覆蓋全國的草種質量檢測體系，在承擔監管部門安排的草種質量抽檢任務同時，向社會提供第三方草種質量檢測服務。

　　保障措施

　　(一)加強組織領導。建立健全農業農村、林草、發展改革、科技、財政的部門協商機制，促進部門之間、中央與地方之間形成目標一致、職責明確、通力協作的新局面。強化國家目標需求和重大任務導向，優化資源配置，加強不同科技計劃之間、研發和產業化鏈條各個環節的有機銜接。

　　(二)完善草種管理法律法規體系。進一步貫徹落實《中華人民共和國種子法》《中華人民共和國草原法》等法律法規，強化政府部門的政策指導、市場監管和行政執法職能，配套完善《飼草種子管理辦法》《草種質資源管理規定》《草種質量管理規定》《草種標識管理規定》《草品種審定規定》等辦法，并將主要草種納入國家植物新品種保護名錄，形成種業各個環節緊密銜接和高效運行的體制機制。

　　(三)加快創新型草種產業體系建設。堅持創新驅動，引導和支持草種經營企業建立研發團隊，建設專業化種子生產基地，采取與院校、科研單位聯合協作等方式建設相對集中、穩定的種子生產基地，形成以市場為導向、資本為紐帶、利益共享、風險共擔的產學研相結合、育繁推一體化現代草種產業體系。

　　(四) 強化創新人才隊伍建設。在草種全產業鏈條，加快領軍型、復合型創新人才的培養和引進，提供更加有利的環境和條件，加大對創新團隊的支持。鼓勵科技人才在科教單位和企業之間通過兼職、掛職、實施項目等方式雙向流動。建立科學合理的人才考核與評價機制，改進科研人員薪酬和崗位管理制度，破除人才流動的體制機制障礙。

　　(五)建立健全配套措施。建立新品種保護補助獎勵機制，實施草種生產補助、牧草良種補貼項目，扶持壯大草種生產龍頭企業。適當減免企業生產草種的增值稅和所得稅，為草種生產企業貸款創設擔保條件，鼓勵保險公司提供草種生產保險服務。