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　　食用農(nóng)產(chǎn)品合格證是借鑒工業(yè)品合格證的管理模式，規(guī)定由生產(chǎn)經(jīng)營者在自我質(zhì)量控制、檢測的基礎(chǔ)上自主開具合格證，承諾其銷售的食用農(nóng)產(chǎn)品符合國家農(nóng)藥獸藥殘留限量強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)。建立合格證制度是農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全領(lǐng)域的一項重大制度創(chuàng)新，以此強(qiáng)化生產(chǎn)經(jīng)營者主體責(zé)任，推動其樹立質(zhì)量安全意識，發(fā)揮自律作用，更加有效地保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全。

　　自2016年，食用農(nóng)產(chǎn)品合格證制度試點推行以來，經(jīng)過5年的發(fā)展，取得了積極成效，目前已被納入《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》 修訂草案中。然而，在征求意見過程中，社會各界也對合格證制度展開了熱烈討論，提出了一些疑惑和意見。現(xiàn)結(jié)合食用農(nóng)產(chǎn)品合格證制度研究與試行過程中的一些體會，淺談一些想法，與大家分享。

　　關(guān)于“合格”的認(rèn)識有哪些?

　　“合格”就是產(chǎn)品要滿足國家技術(shù)法規(guī)或標(biāo)準(zhǔn)安全限值要求。其表現(xiàn)形式主要有合格證書、檢驗合格印章和檢驗工序編號印章三種形式。

　　消費者認(rèn)識的“合格”

　　隨著我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，消費對經(jīng)濟(jì)增長的拉動作用更為突出，但是產(chǎn)品質(zhì)量信息不對稱抑制了消費需求的有效釋放。產(chǎn)品合格是消費的基本需求。雖然市場上的產(chǎn)品一般都標(biāo)識了達(dá)到的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，但還不足以讓消費者進(jìn)行有效識別。消費者眼中的產(chǎn)品“合格”，是能通過產(chǎn)品信息標(biāo)識，知曉產(chǎn)品產(chǎn)地、生產(chǎn)者、用途、性能、規(guī)格、等級、主要成分、生產(chǎn)日期、有效期限、檢驗合格等基本信息。既能夠為消費者選購提供基本的參考，也為消費受到權(quán)益侵害后提供維權(quán)的途徑。

　　法律中定義的“合格”

　　法律保護(hù)和實現(xiàn)的是人民的根本利益。為了保護(hù)消費者的合法權(quán)益，《產(chǎn)品質(zhì)量法》《食品安全法》《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》都對產(chǎn)品合格做出了規(guī)定。《產(chǎn)品質(zhì)量法》規(guī)定產(chǎn)品質(zhì)量應(yīng)當(dāng)檢驗合格，不得以不合格產(chǎn)品冒充合格產(chǎn)品。《食品安全法》規(guī)定食品行業(yè)準(zhǔn)入實施行政許可制度，并且食品檢驗“合格”后附帶標(biāo)識方能出廠。《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》明確規(guī)定禁止不符合農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)產(chǎn)品上市銷售。

　　為貫徹落實《食品安全法》和《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》，各地推動了農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管體系從無到有，健全了農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管制度，逐步實現(xiàn)了由原來農(nóng)產(chǎn)品“默認(rèn)合格”上市轉(zhuǎn)變成“檢測合格”上市，再到查驗多種質(zhì)量安全合格證明文件上市。但是實踐中，仍然存在上市農(nóng)產(chǎn)品“沒名沒姓、來路不明”，農(nóng)產(chǎn)品標(biāo)識嚴(yán)重缺失，一旦發(fā)現(xiàn)質(zhì)量安全問題，難以追根溯源。《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》中，規(guī)定農(nóng)業(yè)企業(yè)和合作社的產(chǎn)品上市需檢測合格的要求，難以全部做到。農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全檢測報告也不能直接投遞給每一位消費者，信息不對稱給消費者選購農(nóng)產(chǎn)品時帶來了困惑。

　　為什么推行食用農(nóng)產(chǎn)品合格證?

　　“十三五”時期是我國從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)加快轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵階段，新時期對農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全提出更高的要求。一是國家高度重視。黨中央、國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于深化改革加強(qiáng)食品安全工作的意見》《關(guān)于創(chuàng)新體制機(jī)制推進(jìn)農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展的意見》等文件，提出加強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全全程監(jiān)管，健全與市場準(zhǔn)入相銜接的食用農(nóng)產(chǎn)品合格證制度。二是銜接工作有需求。2014年，原農(nóng)業(yè)部、原國家食品藥品監(jiān)督管理總局印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)督管理工作的意見》，要求農(nóng)業(yè)部門和食品藥品監(jiān)管部門共同建立以食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量合格為核心內(nèi)容的產(chǎn)地準(zhǔn)出管理與市場準(zhǔn)入管理銜接機(jī)制。三是安全風(fēng)險要破解。當(dāng)前，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全最突出的風(fēng)險隱患大多來源于中小散戶和經(jīng)營環(huán)節(jié)。這些問題，僅靠傳統(tǒng)監(jiān)管手段難以解決，需要創(chuàng)新打法去攻克。四是消費者迫切期待。隨著社會經(jīng)濟(jì)水平的提高，消費者越發(fā)關(guān)注農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量安全，迫切需要了解買到手里的農(nóng)產(chǎn)品來源和質(zhì)量安全合格狀況。

　　為加強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門借鑒了《食品安全法》中食品檢驗合格上市的做法，建立了農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全檢驗檢測制度。但《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安法》僅規(guī)定了“農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)和農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織，應(yīng)當(dāng)自行或者委托檢測機(jī)構(gòu)對農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全狀況進(jìn)行檢測;經(jīng)檢測不符合農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)產(chǎn)品，不得銷售。”沒有對小農(nóng)戶等其他生產(chǎn)經(jīng)營主體設(shè)置相應(yīng)的上市門檻。貫徹實施該法十幾年來，實踐證明，推動以檢測為核心的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全上市把關(guān)制度，存在著諸多問題，難以可持續(xù)。一是技術(shù)問題。快速檢測雖然成本較低，速度很快，但由于農(nóng)藥快速檢測技術(shù)仍然處在發(fā)展階段，多數(shù)農(nóng)藥的快檢技術(shù)尚未實現(xiàn)突破，在實踐工作中僅有有機(jī)磷和氨基甲酸酯兩類禁用農(nóng)藥能夠?qū)崿F(xiàn)快速檢測，而且存在“檢不出、檢不準(zhǔn)”等問題，局限性較大。事實上，目前基層使用的農(nóng)殘快速檢測僅能起到震懾作用。二是成本問題。傳統(tǒng)的定量檢測雖然結(jié)果準(zhǔn)確、穩(wěn)定，但對儀器設(shè)備、實驗耗材等要求高，檢測成本高昂，絕大多數(shù)生產(chǎn)企業(yè)和合作社負(fù)擔(dān)不起檢測成本。另外，農(nóng)產(chǎn)品銷售是不需要許可的，加之市場準(zhǔn)入剛剛建立，把關(guān)不嚴(yán)，往往出現(xiàn)“劣幣”驅(qū)逐“良幣”的現(xiàn)象，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)企業(yè)和合作社開展快檢的動力都沒有了。三是監(jiān)管問題。基層農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全日常監(jiān)管主要是針對農(nóng)產(chǎn)品中的有機(jī)磷和氨基甲酸酯兩大類農(nóng)藥開展抽檢速測，出具的速測報告僅有“抑制率”和合格的信息，沒有標(biāo)注檢測的質(zhì)量安全具體指標(biāo)。實際上，絕大多數(shù)的生產(chǎn)者使用的常規(guī)農(nóng)藥都沒有開展速測，因此僅僅依靠檢測來確保合格也不可靠。

　　此外，由于農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)不需要許可，上市農(nóng)產(chǎn)品又沒有強(qiáng)制要求標(biāo)識，監(jiān)管部門難以掌握生產(chǎn)經(jīng)營者的動態(tài)情況，導(dǎo)致基層農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管無的放矢，潛在風(fēng)險難以防控，保衛(wèi)舌尖上的安全可能淪為空談。為此，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管不僅要強(qiáng)化對農(nóng)業(yè)企業(yè)和合作社的制度優(yōu)化，更要針對小農(nóng)戶創(chuàng)設(shè)新的制度設(shè)計，食用農(nóng)產(chǎn)品合格證制度應(yīng)運而生，重點解決4個方面的問題：一是實現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品標(biāo)識上市;二是壓實生產(chǎn)經(jīng)營者的主體責(zé)任;三是銜接農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地準(zhǔn)出市場準(zhǔn)入;四是保障消費者權(quán)益。自2016年以來，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部印發(fā)了《關(guān)于開展食用農(nóng)產(chǎn)品合格證管理試點工作的通知》，在6個省份開展合格證試點，2019年印發(fā)了《全國試行食用農(nóng)產(chǎn)品合格證制度實施方案》，制度正式進(jìn)入全國試行階段。截至目前，全國所有涉農(nóng)縣均實施了合格證制度，57.3%的生產(chǎn)企業(yè)、合作社、家庭農(nóng)場常態(tài)化開具合格證，超過42.7萬農(nóng)戶積極試行合格證制度。

　　為什么“合格證”名稱不斷變化?

　　新生事物破土而出，是突破現(xiàn)行規(guī)制的過程，也是不斷發(fā)展的過程。“食用農(nóng)產(chǎn)品合格證”名稱的變化也是隨著發(fā)展階段的變化不斷演變。

　　2021年是“十四五”的開局之年，中央一號文件首次明確要試行食用農(nóng)產(chǎn)品達(dá)標(biāo)合格證制度，從中央層面，對合格證制度試行工作指明了方向，提出了新的要求。同時，全國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管工作視頻會議進(jìn)一步部署要求，在食用農(nóng)產(chǎn)品合格證制度試行取得良好基礎(chǔ)上，繼續(xù)鞏固實施推行“食用農(nóng)產(chǎn)品達(dá)標(biāo)合格證”制度，實現(xiàn)兩個“達(dá)標(biāo)”：一個是生產(chǎn)過程落實質(zhì)量安全控制措施，另一個是帶證上市農(nóng)產(chǎn)品要符合國家食品安全標(biāo)準(zhǔn)。事實上，就是要求農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營主體在生產(chǎn)行為、質(zhì)量安全和承諾標(biāo)識上實現(xiàn)達(dá)標(biāo)，提升合格證的含金量。

　　在《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》修訂草案征求意見過程當(dāng)中，司法部認(rèn)為，從目前全國試行合格證制度的情況來看，多數(shù)主體以自我承諾為前提開具合格證，其表現(xiàn)形式是承諾合格，從法律語言的嚴(yán)謹(jǐn)性考慮，應(yīng)將制度名稱改為“食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全承諾合格證”，簡稱合格證。短期來看，現(xiàn)實中確實是一部分農(nóng)業(yè)企業(yè)和合作社以檢測為前提開具合格證，另一部分農(nóng)業(yè)企業(yè)和合作社以自我承諾為前提開具，小農(nóng)戶則主要是以自我承諾為前提開具，這是由發(fā)展階段決定的。未來，必定是農(nóng)業(yè)企業(yè)和合作社出具檢測合格證，小農(nóng)戶出具承諾合格證。

　　為了貫徹落實中央一號文件要求，結(jié)合當(dāng)前農(nóng)安法修訂草案有關(guān)合格證的表述，2021年11月，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部以辦公廳文的形式印發(fā)了《關(guān)于加快推進(jìn)承諾達(dá)標(biāo)合格證制度試行工作的通知》，主要目的是為了規(guī)范合格證開具、加快推廣使用、強(qiáng)化監(jiān)督管理，對合格證的樣式進(jìn)行了相應(yīng)的調(diào)整，要求樣式名稱更改為“承諾達(dá)標(biāo)合格證”，這既體現(xiàn)了“達(dá)標(biāo)”內(nèi)涵，又突出了“承諾”要義。從長遠(yuǎn)來看，我們認(rèn)為，這應(yīng)該是過渡性的提法，終極目標(biāo)還是要實現(xiàn)達(dá)標(biāo)合格，而且各類主體開具的合格證都將與《食品安全法》中的合格證具有同等效力。

　　農(nóng)安法中應(yīng)該怎樣表述“合格證”?

　　從法律前瞻性和穩(wěn)定性的角度來說，《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》修訂實施后，預(yù)計五年至十年不會再發(fā)生較大變化，將“承諾合格證”這一階段性的表述納入法中，值得商榷。另外，自合格證制度試行以來，“食用農(nóng)產(chǎn)品合格證”這個名稱已經(jīng)被社會大眾廣泛接受。尤其在沒有法律強(qiáng)制要求的前提下，僅靠政策引導(dǎo)和市場拉動，實現(xiàn)了農(nóng)業(yè)企業(yè)和合作社主動開具合格證，同時帶動下游散戶開具使用合格證，這是合格證制度試行中取得的重大進(jìn)步，表明了這一制度是適用于所有生產(chǎn)者的。

　　因此建議在《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》修訂草案中，恢復(fù)修改為“食用農(nóng)產(chǎn)品合格證”。在法律表述上，應(yīng)統(tǒng)一要求所有的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營主體都要開具合格證。在具體操作上，按照區(qū)別對待、差異化的原則，可要求農(nóng)業(yè)企業(yè)和合作社在檢測合格的基礎(chǔ)上，開具合格證;農(nóng)戶可以通過自我承諾，開具合格證。在表現(xiàn)形式上，可以在合格證樣式上設(shè)置可選項，以區(qū)分差異。在管理上，各級政府應(yīng)加大農(nóng)產(chǎn)品的檢測投入，建議以中央轉(zhuǎn)移支付的形式，補(bǔ)貼欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全檢測，以實現(xiàn)全國對食用農(nóng)產(chǎn)品合格證真實性、有效性的檢測驗證能力，保持在同一水平，而不應(yīng)將檢測合格的義務(wù)過多地強(qiáng)加給農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者。

　　(作者單位：農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)研究中心)

　　欄目指導(dǎo)單位：農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管司